一 国民政府制定的参议会相关法律

关于参议会，1928年的《县组织法》包含以下几项基本内容。第一，参议员的产生方式。“以县民选举之议员组织之，任期三年，每年改选三分之一。”第二，参议会职权。包括：“一、议决县预算决算及募债事项，二、议决县单行规则，三、建议县政兴废事项，四、审议县长交议事项。”第三，参议会与行政部门之关系。“县长违法失职时，县参议会得请求省政府查核处分之。”此后，国民政府制定了一系列有关参议会的法律法规，进一步构筑完善的地方民意机关法律体系。1929年6月5日，修正后的《县组织法》对参议会做出了某些调整，取消了县长违法失职时县参议会可以请求省政府进行处分的权力，并规定县参议会在区长民选时成立。上述调整显示国民政府有意厘清参议会和行政系统之间的关系，削弱参议会对行政机关的影响力；参议会在区长民选时成立的规定则从另外一个角度确认了县参议会在地方民意机关体系中的中心地位。1932年8月10日，国民政府同时通过了《县参议会组织法》和《市参议会组织法》，二者内容只有在词句上、按照人口比例产生参议员的数量及其他一些技术问题上的差别，并无实质上的不同。这个参议会组织法明确规定了市（县）参议会“为市（县）人民代表机关”，在以下几个方面对市参议会和参议员的职能权做出了细密的规定。

（1）市参议会的各项职能。主要皆其可以议决以下事项：“一、关于筹备区长民选及完成市自治事项；二、关于市单行规则事项；三、关于市预算决算事项；四、关于整理市财政收入。募集市公债及其它增加市民负担事项；五、关于经营市公有财产及公有营业事项；六、关于市民生计及救济事项；七、关于促进市教育及其它文化事项；八、市公民行使创制权提交审议事项；九、市长交议事项；十、其他应兴应革事项。”

（2）参议员产生过程、任期及权利。规定市参议员由市公民直接选举产生，市参议员之名额在人口20万之市名额为15名，超过20万时人口每增加5万应增选参议员1名。市参议员任期一年得再被选。市参议员在任期内因事故去职时，由候补当选人依次递补，其任期以补足前任未满之期为限。同时规定市参议员不得兼任本市政府及其所属机关公务员，且市参议员没有报酬，为无给职。市参议员在一个会期内，无正当理由而缺席五次以上视为辞职，可由候补当选人递补。

（3）参议员与行政部门之关系。要求“市参议员对于市政府，不得保荐人员或有其它请托情事”。市参议会开会时，可以函请市长、局长或科长列席报告或说明相关情况，市参议会的决议案，可咨送市长分别执行，如市长延不执行或执行不当时，市参议会可以呈请该管上级机关核定之。当市长认为市参议会的决议不当时，应详细说明理由，送交参议会复议，但是在全体参议员三分之二以上仍坚持前议，而市长仍认为不当时，“应即提付市公民依法复决之”。这个规定使得市参议会和市政府均有一定的对对方决议的异议权，这可使二者互相制约，避免任何一方专擅。

（4）参议会议事的基本规则。市参议会设议长、副议长各一人，由市参议员用无记名投票法互选产生。议长或副议长因故出缺时，应该即日补选。市参议会每两个月开常会一次，但经市长或市参议会五分之一请求可以召集临时会议。市参议会开议必须要有过半数参议员出席，表决议案以出席参议员过半数同意才算通过，可否票数相同时，由参议会主席决定。参议员原则上不得参与和自身有关系的议案的讨论。

在此以前，国民政府已经制定了一系列县市以下行政区域的相关法令法规，如《乡镇自治施行法》（1929年9月18日）、《区自治施行法》（1929年10月2日）及其修正案以及各种执行细则。依照上述法律规定，国民政府试图构建一个行政和代议机关互相促进和监督的地方自治体系。而作为地方人民的代表机关，参议会的设立是实现由训政向宪政转变的基本条件之一。

在选举方面，按照相关法规对市参议员之名额的规定，按1933年北平市的人口1516378人计算，应选出41位参议员。最后北平市只选出37名参议员，估计是因为所依据的人口统计数不同。1932年制定的《市参议员选举法》是选举参议员的基本法律依据。该法主要有以下几方面的内容。

（1）参议员选举人和被选举人之资格。被选举权方面，除了规定市公民有选举权外，另外规定有选举权的公民，年满25岁并具有下列资格之一者，有市参议员被选举权：①曾在初级中学以上学校毕业者；②经自治训练及格、领有证书者；③曾任职业团体职员一年以上者；④曾办地方公益事务、著有成绩者。此外，现任小学校教职员、现在学校之肄业生、僧道及其他宗教师的被选举权停止。而“现任本市区域内之公务员”及“现役军人或警察”既无选举权也无被选举权。对被选举权的资格限制可以说非常严格，其用意在从法律上避免民意机关受行政机关的影响，保持其议政的独立性。

（2）参议员选举方法。规定：“市参议员之选举以原有自治区为选举区，每区应选市参议员名额依人口比例定之。选举区中有按人口比例不敷选出参议员一名，或于选出若干名外仍有零数区致参议员名额分配困难时，应比较各选区零数之多寡，将余额依次归零数较多之区选出。如两区以上零数相同时，以抽签定之。”组织选举委员会负责市选举，该选举委员会“以市长为委员长，各区区长为委员”。选举结束后，“当选人以在各该选举区得票较多数者定之，票数相同时，以抽签定之。候补当选人以前项次多数者充任之，其名额与当选人同”。各选举区当选人及候补当选人确定后，市选举委员会应将当选人、候补当选人姓名及所得票数分别榜示于各区之坊公所，并通知各该当选人。当选人愿否应选，应该于接到通知五日内答复，逾期不答复者被视为不愿应选。当选人愿应选者，由选举监督发给当选证书。

市组织法律法规，特别值得注意，因为直接涉及北平市筹备自治的法律依据。南京国民政府成立之初，曾于1928年7月3日公布过一个《市组织法》，该法赋予参议会较大的政治影响力，甚至赋予民众“复决权”，如规定课税、预决算、市政各局权限争议、市单行法规等事项“于经市政会议议决前，应交市参议会审议”，且规定“市参议会得于全体议员过半数以上之同意，将该会通过之议案请求市长交付市民复决。此项请求如被市长拒绝，参议会得请求省政府裁决之”。而“市参议会认为市长违法失职时，得依全体议员三分之二以上之同意，向省政府、国民政府请求罢免”。这些规定显然对政府部门首长的行政权力有巨大的牵制和平衡作用，对“训政”阶段国民党的政治权力的运用给予诸多掣肘。但该法确是当时北平市筹备自治委员会筹备自治的法律依据，也是此后诸多法律争议的起因。

1930年2月12日，中央政治会议第216次会议通过《市组织法原则》，关于参议会部分内容只有“市得设市参议会”一句。1930年5月20日，国民政府公布《市组织法》，是为修正后的组织法，该法相较于1928年7月的《市组织法》，大大压缩了参议会的权力。三部法律内容的变化显示出国民政府对“训政”内涵理解的变化过程。