三 案例分析：政府购买社会组织服务

（一）政府向社会组织购买服务的背景

从国内外公共服务的发展进程来看，社会组织已经成为除政府和企业以外的面向社会提供特定领域公共服务的主要法人实体。中国政府购买社会组织公共服务始于20世纪末期，这一方式被引入政策实践后，受到了学界学者的关注和肯定。（苗红培，2016: 3～7）随着2012年中央财政首次安排专项资金予以支持，政府购买社会组织服务逐步成为推动政府职能转变、建构社会服务新体系的途径之一。到目前为止，政府购买社会组织服务已发展成为中国公共服务供给中的一项制度性共识。（张海、范斌，2013）

北京市是国内较早通过发展社会组织来增加公共服务供给多元化的城市。2008年9月，北京市委发布了《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，对社会组织管理体制、工作机制和保障体系的建设提出了要求。（中共北京市委办公厅，2008）2009年3月，北京市开始将性质相同的社会组织联结起来构建“枢纽型”社会组织工作体系，以促进共同发展。（北京市社会建设工作领导小组，2009）北京市民政局为了规范项目购买过程，制定了《政府购买社会组织服务项目管理办法》《政府购买社会组织公益服务项目工作实施方案》，并在《北京市政府购买社会组织公益服务项目目录》中明确了项目评审指标、购买方式、职责分工等，对项目选择、资金管理、绩效评估等环节的操作方式，进一步加以规范。据统计，2014年6月，北京市共登记社会组织8928个，基本涉及社会生活的各个领域。社会组织吸纳从业人员14.56万人，社会组织总资产424.8亿元，总收入219.4亿元，占北京市国内生产总值的1.22%。2017年6月，北京市登记的社会组织已超过11500个。目前，北京市有一半以上的区都在开展政府购买服务，每个街道平均可以使用的额度在300万元左右。从全市总的统计来看，北京市所有的街镇可以使用的资金在10亿元左右。（黄晓勇，2017: 2～9）2010～2016年，北京市总计投入4.2亿元，购买了2732个社会组织服务项目，社会组织通过参与提供公共服务已经成为北京市经济社会发展不可或缺的重要力量，远高于全国平均水平。（贺勇，2016）

（二）政府购买社会组织服务的过程

1．项目决策

2013年起，北京市民政局为了发挥社会力量和专业社会工作者在流浪乞讨人员救助服务中的积极作用，开始向社会组织购买未成年人社会保护服务项目。由北京市救助管理事务中心负责政府购买的具体实施工作，服务项目的发布以公告形式在每年的8月到9月通过北京市民政局网站发布。社会组织可以从网站下载填写《购买服务项目申报表》、项目实施方案和经费预算，并在规定的时间内向北京市救助管理事务中心报送组织机构代码证复印件、年检合格证明复印件等相关资料。

2．社会组织的选择

北京市民政局购买服务是通过竞争招标方式实现的。由北京市救助管理事务中心组织项目评审组专家对申报项目进行分类评审，并提出评审意见。在与项目实施的区县民政局达成一致意见后，一般会在当年10月下旬确定服务承接者，并在北京市民政局网站上公示。在项目评审的过程中，政府会组建由社会工作和社会服务管理领域的专家学者组成的专家库，从中抽取3～5位专家进行项目评审。由政府制定评审说明和评审意见表，在申报主体通过资质审查后，参加项目的竞争招标会。项目申请者现场答辩，回答专家的提问。参与竞争招标的项目申请者在《购买服务项目申报表》中根据民政局购买社会组织参与未成年人社会保护试点服务的基本要求，自行拟定项目名称及所要开展项目的具体内容，需要详细阐述资源优势、项目实施方案以及具体的方法和途径、进度安排、预期效果等。项目评审专家根据《北京市救助管理事务中心购买社会组织服务评审表》中的指标打分，最终分值最高者获得服务提供者的资格（见表2）。

3．服务生产

政府部门组织专家评审立项后，政府购买服务就进入了生产环节，并向社会组织支付部分资金。一般来说，政府通过对服务生产过程的监督、绩效考核等方式来规范项目的运作过程。（贺巧知，2014: 51）如2014年10月，北京市民政局以竞争招标方式购买社会组织参与未成年人社会保护试点服务项目，项目实施时间为2014年12月至2015年12月。获得服务承接者资格的是北京市丰台区X社会工作事务所，获批的项目名称为“童伴计划——房山区未成年人社会保护社工服务项目”。服务生产过程主要包括项目启动前的准备工作、项目实施，以及项目巩固三个环节。服务内容通过将量化指标进行细化后执行，记录性材料则主要是为政府的监督和评价提供参考。在为期一年的项目实施中，北京市民政局要求该项目的启动和实施过程如表3所示。

4．服务的监督与评价

该案例中，政府对项目实施情况的监督与评价分为中期评估和结项评估两个环节。项目的中期评估是在项目执行中期进行的评估和考察，以保证和督促项目的实施朝着既定的目标前行。只有通过项目的中期评估社会组织才能得到政府支付的剩余部分项目经费，服务流程才能得以完整展开。中期评估的结果还会对项目结项产生很大影响。中期评估主要采用第三方专家评估的方式，政府组织由3～5人组成的评估专家组以答辩的方式开展评估，社会组织负责人准备5～10分钟的汇报材料，就项目简介（包括项目目标、实施地点、受益人群）、项目实施情况（包括项目计划与实施情况对比、完成情况、超额部分、不足部分及原因）、社会效益（包括影响人群、复杂性、可推广性、可持续性）、项目效果（包括服务对象反馈、媒体报道）、资金使用情况、下一步工作计划（不足、项目开展中的问题与困难、对政府的建议、改进措施），以及项目感受等做总体汇报，并就服务情况回答专家的提问。结项评估在内容上与中期评估内容相似，但是侧重点有所不同，是在项目周期的最后阶段进行的。政府组织3～5位专家评估服务情况，除了包括中期评估的内容，还涉及项目结束后实现了哪些目标、结项后未完成的目标、项目的完成达到了哪些效果、项目财务支出是否合理，以及项目的经验和教训等。（张书颖，2013: 70～71）该案例中，项目资金为30万元，在经费预算时可根据具体服务内容进行适当调整，在项目结项时政府对资金的使用是否存在违规情况进行审查，如按规定项目资金不能用于提高项目承接单位工作人员待遇、购置固定资产、进行基础设施建设和租赁办公场所等，并作为项目结项评估的主要依据。（陈荞，2013）

（三）政府责任履行的效果评价

1．政府促进市场竞争的责任履行情况

（1）竞争招标情况

在北京市民政局购买社会组织参与未成年人社会保护试点服务项目中，政府注重市场化运作方式，采用了公开招标、评标的方式选择社会组织作为项目的合作伙伴。政府通过公开招投标程序购买服务，政府购买的招投标平台的逐步建立，标志着服务购买开始逐步走向规范化，社会组织提供的公共服务项目经过公开的专家评审。在政府购买社会组织服务的竞争招标中，竞标者通常在3个以上，政府能够在多个社会组织提供的公共服务项目或方案中进行比较和择优选择。竞争性购买还可以按照选择范围和决策情况分为有限竞争性购买和充分竞争性购买。当公共服务购买市场中存在3个及以上的竞标者时，可以说政府购买处于充分竞争状态，公共服务的质量就易于得到保障，公共服务的成本也更低。此外，政府与社会组织之间的关系，相较于其他的购买方式，更为独立与平等，因此，保证了竞标过程的公平性。

（2）政府购买过程的信息公开情况

政府在向社会组织购买服务的过程中还应履行信息公开的责任，包括在政府购买的各个环节向社会组织发布信息和向服务对象公开信息。在此案例中，北京市民政局定期在其网站上发布面向北京市社会工作事务所购买社会组织参与未成年人社会保护试点服务项目的公告。公告中包括项目申报的程序、要求、条件，以及资格审查需要提供的相关资料等。在服务项目竞争招标结束后，一般也会在政府网站上公布获得服务提供者资格的社会组织名单。可见，政府向社会组织发布的招标信息是较为公开和对称的。但是，在项目实施的过程中，政府定期对所购买的服务项目执行情况进行检查和验收后，一般不在公共平台上公布受益人数、具体的服务内容、资金投入与使用情况、财务审计结果等，以及该项目的中期评估和结项评估情况。因此，信息公开仅注重前期，忽略了中期和后期，应加以改进和完善。

（3）政府培育市场的情况

政府购买社会组织服务不但有利于公共服务市场的培育，购买过程中公开的竞争招标也能够促进潜在的服务提供者发展。政府在竞标评审、第三方专家参与等环节运用了市场机制，市场竞争制度不断完善。社会组织通过公开的市场竞争获得服务提供者的资格，竞争招标过程不断优化。社会组织为了获得更多的服务提供机会不断加强自身的服务能力，在竞争中得以不断发展，逐渐成为更加优质的服务提供者。同时，社会组织在竞争招标过程中不断优化，也会带动公共服务质量的整体性提升。因此，政府培育公共服务市场的情况较为乐观。

2．政府保障公众参与的责任履行情况

（1）公众参与项目决策的情况

政府的责任意味着政府对社会的有效回应，政府只有当其回应并满足了“公众市场”的需求时，才是负责任的。从政府购买的过程来看，虽然政府定期发布公共服务购买的公告，公众可以通过登录政府网站获知政府购买服务的相关信息。但是，公众所获得的信息仅限于政府购买服务的类型、目标群体、金额等，政府购买的项目决策过程没有体现公众参与，上级文件精神和部门工作需要仍然是政府购买服务的主要决策依据。在政府所购买的项目内容上，也没有反映出服务对象的服务需求和偏好，缺乏对于服务对象意见的征询，公众只是政府所购买服务的被动接受者，公众没有参与公共服务购买的必要性论证、具体方案设计、确定有资质的承包商、合同的签订等项目决策环节。在竞争招标环节也主要由第三方专家参与评审，服务对象未能参与到竞争招标的评审中。因此，从公众参与项目决策的情况来看，公众参与决策的效果较差。

（2）公众监督服务生产的情况

在社会组织向服务对象提供服务的过程中，服务对象没有机会或渠道了解政府购买服务项目的详细内容，他们仅仅是被动的接受者；另外，接受社会组织服务的对象往往是社会的贫弱群体，他们在接受服务的过程中没有畅通的渠道表达、反馈和投诉，其真实的服务需求更容易被忽略或边缘化。在北京市救助管理事务中心购买社会组织服务评审表中（见表2），虽然有“符合社会需要程度”的指标及权重，但主要是由第三方专家根据项目申报者提供的资料进行判断。政府对服务提供者进行的检查以服务提供者提供的报告和资料为主，缺乏中立性和客观性。虽然有部分服务对象作为调查对象可以向社会组织和政府反映需求和偏好，以及作为服务的受益人可以在接受服务后进行意见反馈，但只能是间接地参与需求的表达和服务监督环节，并没有相应的制度来保障。因此，公众参与监督的效果较差。

（3）公众自主选择服务的情况

政府是否有效履行责任，判断的依据并不在于政府是不是公共服务直接或唯一的提供者，关键在于政府如何规划、组织和引导公共服务的有效供给，且在服务质量、数量、多样性及灵活性上都能够使公众得到相当水准的满足。（陈国权，2009: 94）北京市民政局购买的未成年人社会保护试点服务项目实施地点为北京市房山区，允许社会组织自行寻找符合要求的服务对象。在此地域内和时间段内，只有唯一的服务提供者，服务对象无法自行选择符合自身需求的服务提供者。难以在服务质量、数量、多样性及灵活性上使公众得到相当水准的满足。政府责任的履行不但应该表现在对社会民众的需求做出回应，而且还应该表现在能够以公正、有效的方式来实现公众的需求。（斯塔林，2003: 145）因此，公众缺乏自主选择的权利，不利于政府购买服务质量的提升。

3．公众满意度情况

由于政府购买社会组织的服务对象以孤寡老人、自闭症儿童、单亲家庭儿童为主，这一类群体的特殊性致使很难找到满足问卷调查数量要求的样本，因此，只能以访谈方式对该地区以往接受此类服务对象的服务满意度情况加以了解。本文作者主要与三名服务对象进行了深入访谈，其中一位是接受精神慰藉服务的14岁未成年人，她的父母离异多年，她说：

我打小儿就和爷爷奶奶在一起，后来爷爷去世了，我和奶奶一起，吃住都靠我们自己。爸爸在大连工作，现在他又有自己的家了，妈妈也很少回来，我们半个月打一回电话。从去年开始居委会就介绍社区里的姐姐（社工）来家里，怎么说呢，她来得挺多的（服务次数），不过我还是习惯自己一个人，家里的事儿说了她们也不懂。

另外，本文作者还对以下问题进行了交流：您是否熟悉政府购买公共服务的相关政策？被访谈者表示“不清楚，也不知道去哪里了解，不感兴趣”；您对政府购买公共服务的期望表现在哪些方面？被访谈者表示“如果能换成家政服务就好了”；您认为政府购买公共服务的质量如何？被访谈者表示“还可以吧，以前也没碰到过，有总比没有强”；您认为政府购买公共服务的效果主要体现在哪些方面？被访谈者表示“我觉得比以前受到重视了，我以为这些就是家里人的事儿”；对于目前政府购买公共服务的供给情况，您是否有“抱怨”感？若有，表现是什么？访谈者表示“没有抱怨”；您对于政府购买公共服务的信任度表现在哪里？被访谈者表示“说不清”。

从访谈的情况来看，服务对象对政府购买的服务情况并不了解，表现出了冷漠的态度，对政府购买服务的期望是能够换成更为实际的家政服务。总体来看，服务对象对所接受的服务满意度不高。

综上，在政府购买社会组织服务的过程中，由于服务信息的发布更加公开，服务购买的竞争性较强，政府较好地履行了促进市场竞争的责任。但是，由于没有明确保障公众参与表达服务需求的权利和程序，而是由缺乏服务体验的第三方专家依据社会组织提供的材料进行评审验收，缺乏客观性。在保障公众参与的责任履行上仍较为不足，政府向社会组织购买服务属于“竞争代言型”责任模式。

（四）政府责任模式的转型：问题与改进的方向

北京市政府购买社会组织服务由于有效利用了市场机制的作用，跨越了“非竞争代言型”责任模式这一初级责任形态，并取得了一定的成就。但是，距离理想的“竞争参与型”责任模式尚有差距，需要完成转型（见图2）。

从“竞争代言型”责任模式到“竞争参与型”责任模式，这个过程需要政府在保障公众参与上履行应尽的职责。具体来说，政府需要关注并改进以下问题。

1．强化公众偏好的有效表达，避免产出公共性不足

政府购买社会组织服务意味着将公共服务的提供权交给社会组织，社会组织在申请项目时，根据项目指南自行确定服务项目、服务内容，以及服务对象，政府则依据社会组织提供的项目报告对其进行查验，但这个过程缺少了政府与服务对象的沟通和互动。尤其是在项目决策环节，社会组织以公共主体的角色发挥作用，并履行传统公共管理职能时，其行为却无法广泛地运用公共权力来源或公共职能的标准进行审查。加之公众参与的缺乏，社会组织会倾向于选择提供那些资源消耗较少、项目效果难以测定的服务，极易导致某些不符合公众需求的服务过剩，产出的公共性不足。只有当公众的需求成为政府追求的目标时，社会组织才会将公众需求置于“高位”。（Rees et al., 2016）因此，政府应作为责任主体，在项目决策、评估和验收等环节强化与公众的充分沟通，促进公众偏好的有效表达，以确保社会组织提供的服务更具有公共性。

2．引入公众监督服务生产，避免购买过程信息不对称

在政府购买服务的过程中，“委托人”与“代理人”之间存在信息不对称问题会导致监督的成本无限扩大。社会组织自行寻找并确定服务对象、服务的计划和实施方案，具有明显的信息优势，极易导致社会组织追求自身利益最大化行为的出现，加大了政府管理的难度。如果政府对社会组织的工作效率和努力程度的监督是无成本的，或者是低成本的，那么政府监督是可行的。然而，问题的关键在于政府的监督往往是有成本的，在信息不对称条件下成本可能是巨大的。并且，社会工作服务的生产过程也具有相当的复杂性，且周期较长，社会组织相对于政府具有非常明显的信息优势，政府若要有效地控制社会组织的行为，就必然要付出高额的监督约束成本。这对于财力、物力、人力均受限的政府来说，在实践中又是很难做到的。因此，只有在服务生产过程中引入公众监督，才能有效避免信息不对称情况下代理人偏离委托人目标寻求自身利益的问题。

3．增加服务对象的自主权利，避免供方虚假性“代言”

公共服务的特殊性决定了在某些领域只能展开有限的竞争，甚至不可能有竞争。当可度量性和可竞争性都处于较低水平时，通过常规的市场交易合同购买服务就会面临很高的交易成本，这种市场的不完善性是随处可见的。公共服务市场缺陷的存在和政府对合同管理能力的低下可能强化政府对社会组织的依赖关系，长期的合作极易导致社会组织获得与政府谈判的能力，并左右政府决策。公众自主权利的缺乏又使得社会组织具有较大的“自由裁量权”，能够根据现实情况对行为做出反应和调整，服务对象可能很难对社会组织的服务质量和数量做出准确的判断，由此引发社会组织对服务对象的虚假性“代言”问题。因此，政府的责任在于保证服务对象获得满意的公共服务，应增加公众的自主权利，让其通过“用脚投票”来选择需要的服务，这样公共服务的质量才能够得到保障。（周俊，2010）政府在购买服务领域实现“用脚投票”，意味着政策壁垒的消失，服务提供者和公众都能够向提供更加优越的公共服务区域流动。即原有的分区服务制被打破，公众可以自由选择社会组织，远离那些服务质量不好的服务提供者。由于没有行政区域的限制，公众的自由抉择客观上使社会组织陷入关乎服务能力的竞争之中，这也为公共服务体系注入了更多的竞争机制。