一 皇姑屯事件后奉系地方政权的重建

（一）保安司令制度的再次建立

皇姑屯事件后，奉系进入后张作霖时代。张作霖在世时，虽然有意地培养张学良，但他毕竟太年轻，资历、威望都不够，所以张作霖并没有指定他为接班人。在张作霖横死后，奉系中有资格继承张作霖地位的有三个人：张作相、杨宇霆、张学良。张作相代表了奉系内的元老派；杨宇霆代表了奉系内新派中的“洋派”，即日本士官派；张学良则代表了奉系内新派中的“土派”，即本土陆大、讲武堂派。其中，张作相威望最高、资历最深，他是与张作霖一起打拼天下的结拜兄弟，手握兵权；杨宇霆次之，他是张作霖的高参，深得其赏识；张学良则年纪最轻、威望最浅，但他是张作霖的长子，并掌控着奉军中最精锐的第三、第四方面军。三人各有优势，均有成为奉系新首领的可能。

此三人谁能成为真正的奉系新首领，主要取决于内、外两方面因素。

首先看外部因素，主要包括日本和南京国民政府。皇姑屯事件后，日本想乘乱谋取东北的阴谋已是路人皆知，所以张作霖的继承者显然不能是亲日派。从这点看，上述三人均符合条件。国民政府两次北伐以来，南北统一已是大势所趋。在此形势下，败回关外的奉系要想求得生存，必须与国民党打交道，这就要求张作霖的继承者不能是守旧派。从这点看，代表奉系老派的张作相显然不是合适人选。杨宇霆和张学良虽都为新派，但杨不主张东北易帜，主张走地方派路线，与桂系李宗仁、白崇禧合作以倒蒋；张则主张东北易帜，走中央路线，与蒋介石合作。国民党内蒋派势力最大，占据中央，掌控南京国民政府，所以要与国民党打交道显然不可能绕过蒋介石。从这点看，杨宇霆不符合与南方国民党交涉的现实要求，所以张学良是继承其父地位的最佳人选。

其次看内部因素，也就是上述奉系内部三派的角力与分合。皇姑屯事件后，奉天军政高层召开紧急会议，决定对于张作霖之死“秘不发丧”，“俟学良归，军民有主乃发表”，以致连日本人都不知道其死活而未敢轻举妄动。张学良于1928年6月4日在北京得知其父死讯后，并没有立即回奉，而是在芦台、滦州安排好关内奉军撤退事宜后，才于6月18日返抵奉天。从张作霖死讯传来到张学良返奉，虽有近半个月时间，但杨宇霆一派若想夺权，也是无此可能。一则此期间杨宇霆始终与张学良在一起部署奉军撤退事宜，并没有提前回奉；二则即便杨此时在奉也不敢在张作霖死讯未公布之前有所动作，因为一旦动作，张之死讯外露无疑，在奉系全力保密以待张学良回奉之际，杨若敢冒泄密之大不韪，那他也不可能成为奉系新首领了。所以从奉系内部对于张作霖死讯的保密程度以及张学良从容镇定的态度来看，张学良“少帅”的身份还是较之他人更具优势。另外，“张作霖死后，张学良成为继承者”，还得益于“代表旧派的张作相的推荐”。本来6月21日，东三省省议会联合会已推举张作相为东三省保安总司令，接张作霖的班，但他坚辞此职，坚持推举张学良任总司令。由于张作相的支持，奉系老派转而支持张学良，杨宇霆一派便被孤立。“二张”叔侄的联合既为张学良成为奉系新首领奠定了基础，同时也为张学良时期奉系地方政权的稳定奠定了基石。

7月2日，东三省省议会联合会一致推举张学良为东三省保安总司令，3日，张正式通电就任该总司令职，标志着奉系进入张学良时代。就任东三省保安总司令后，张开始组建他的司令部：包括三厅十九处，即秘书厅及所辖机要处、政务处、财务稽核处和蒙旗处，军事厅及所辖副官处、军衡处、军务处、军法处、军需处、军医处和航警处，军令厅及所辖第一至第六处，以及帅府事务处和参赞处。秘书厅厅长为郑谦，军事厅厅长为荣臻，军令厅厅长为王树常，帅府事务处处长为栾贵由，参赞处总参赞为袁金铠。张学良就任东三省保安总司令及其司令部的建立，标志着张学良政权的初步形成，也由此开始了张学良时期奉系地方政权的建构。

张学良就任东三省保安总司令前，还发生过一段“二张”叔侄互相“让贤”的插曲，即对于东三省保安总司令一职，张作相与张学良互相谦让。6月21日，张作霖死讯发布并正式发丧后，东北最高领导人选问题便成为奉系高层面临的主要问题。先是张学良主动让贤，东三省省议会联合会通过任命张作相为东三省保安总司令的决议，并于24日正式发表通电，推举张作相为东三省保安总司令，张学良为奉省保安司令。但张作相对内以张作霖并非善始善终，而是遇难横死为由，对外以“母老病剧，侍药无人”为由，坚辞东三省保安总司令职，并推举张学良任此职。最终因他“心重语长，势难敦驾”，东三省省议会联合会“决议准其辞去总司令职”，并“推举张学良为东三省保安总司令”。于是7月2日，东三省省议会联合会推举张学良为东三省保安总司令，并于4日正式发表通电。

笔者于前文对这一事件的一个方面，即张作相让贤支持张学良接班已有论述。对于“二张”均确为诚心相让的观点，笔者赞同前人的研究成果。但笔者对奉系把相互让贤一事的场面做得如此之大，是否另有目的，表示怀疑。

首先，“二张”背后各有支持者，他们叔侄对最高权位的相互谦让，实际上是双方各派谁服从谁的问题，能做到这点，说明他们均是以奉系大局利益为考虑的。如果一次会议不能解决奉系新首领人选问题，那么再多开几次会议好好商量也就是了。何况奉系内部本就有矛盾，杨宇霆一派对奉系最高权位早已虎视眈眈。所以根本没必要小题大做，非要以东三省省议会联合会名义连续发表两个正式通电，把奉系内部的矛盾与分歧暴露于天下，搞得尽人皆知不可。这也与经过十余年发展早已成熟的奉系所应有的行为不符，这就说明奉系这个略显幼稚的举动必然另有深意。

其次，一方面，东三省各省议会也好，省议会联合会也罢，都是奉系掌握的“御用”立法机关，并没有实际权力。由“让贤”这一幕来看，奉系内部对于由谁出任新首领并没有达成共识。在此种情况下，谁“授权”东三省省议会联合会作出的推举呢？另一方面，即便东三省省议会联合会有实际权力，不受奉系控制，那么该联合会要推举张作相为东北新首领，怎能不征求其意见，怎会出现推举完，通电也发表了，然而张作相却辞职不干，该联合会再转而推举张学良这戏剧性的一幕呢？如此反复，东三省省议会联合会权威何在？所以奉系所谓“让贤”之举，必有目的。而这个目的就是要试探南京对奉系新老派的态度。尤其奉系老派思想陈旧，多主张闭关自守，也更具有北洋色彩，在统一大势之下，老派更担心国民党能否容纳他们，担心其利益受损。正如《中央日报》所评论的：“小张所虑青白（指南京国民政府的青天白日国旗）一挂，委员之任命，党部之组织，均由中央主持，己之权力，势将剥夺，非将此层说妥，得有相当之保证，未肯高悬青白，皈依党国。”“小张所虑”自然代表了奉系新老两派之所虑。所以在国民党有意和谈的背景下，奉系制造一点新闻素材，以便观察国民党的反应，而后再决定谈判与否就很必要了。

然而奉系还没等到国民党的反应，就先得到了社会舆论的猛烈回应。张作相不就总司令职，由张学良继任的消息传出来后，报纸上立即出现大量报道，舆论普遍担心奉系会独立并行独裁统治。如舆论皆认为东三省保安总司令“当属张学良所有，不久将依军民各机关之推戴而就任。一般观察，谓张学良之就任总司令，无异拒绝遵奉三民主义与揭扬青天白日旗，而漠视国民政府，有实施东三省独立新政之意”。还“多谓张学良就东三省保安总司令后，将以第三四方面军之背景，与吉林张作相，黑龙江万福麟协力，得杨宇霆之辅佐，而实行其独裁的政治。邢士廉、于珍等运动与革命军妥协，揭扬青天白日旗之计划，盖因张学良之政治基础牢固，而付诸不问，是邢于等之运动殆归失败矣”。

所以，为消除张就任总司令而引起的世人不安和消极影响，奉系迅速、果断地采取了三项措施，以表明其无独立之意、无独裁之心：一是于1928年7月1日发表政治通电，要求国府“以最简捷办法，速开国民会议，解决目前一切重要问题”，并声明“决无妨害统一之意”；二是军事上继续“从事撤退，以明真意”，据报载“奉吉军队已相继向关外撤退”，“滦州以东之吉军主力，截至本日（7月3日）殆全部撤退关外”，奉军“第三、四方面军，（6月）29日以来，陆续向关外撤退，其三分之一，已向山海关以东输送”；三是7月2日，张电北平何成浚，称派前省长王树翰、司令邢士廉、总监米春霖、参谋徐祖贻为正式代表，赴平正式与蒋等谈判。

在奉系打出这么一套“组合拳”后，国府方面不得不有所回应。所以7月3日下午，刚到北平的蒋介石在碧云寺“谓东三省问题务希和平解决”。同日，国民政府电奉军将领，提出处理东三省三原则：以政治手腕为三省人民谋福利；对三省新旧派兼容并顾；以公正办法处理三省政务军事。在国府方面表达了对“新旧派兼容并顾”，并肯定了继续以和平的、政治的方法来解决东三省问题后，即国府对于奉系打造东北政权默许后，张学良于3日晚正式通电就任东三省保安总司令。

（二）奉系地方政权的重建

由于采取措施适当，张学良就任东三省保安总司令一事并没有使南京国民政府产生剧烈反应。7月10日，蒋介石在接见奉方代表时，又提出东三省须先行易帜，实行三民主义，余事再请示国民政府。南京方面再次传达出以政治手段解决东北问题的信号后，奉系加快了东北政权的建构。张学良时期，奉系废除了独裁专制色彩浓厚的旧制度，而改行更具民主色彩的新保安制度。

张学良政权结构：最高立法机关——东三省省议会联合会；最高行政机关——东北临时保安委员会；最高军事机关——东三省保安总司令部；最高司法机关——最高法院东北分院（参见图2.1）。

首先，发布《东北各省区临时保安公约》。7月16日，东三省省议会联合会表决通过《东北各省区临时保安公约》（以下简称《保安公约》）12条。该《公约》第十二条规定“本公约于政局统一时候即废止之”，即说明了所谓的“临时”性，也预示着奉系政权的临时性。从内容看，该公约具有临时宪法性质，因为它肯定了主权在民的原则，确立了奉系政权“三权分立”的保安制度，即明确规定以“东三省省议会联合会为最高立法机关”，“设立东北临时保安会”为最高行政机关，“处理各省区一切重要政务”，并于事实上成立了东北最高法院，后更名为“最高法院东北分院”。

其次，重组东三省省议会联合会。东三省省议会联合会，是1922年张作霖宣布东北自治时成立的，当时即为东北最高立法机关。张学良成为奉系新首领后，为刷新政治，建构政权，东三省省议会联合会于1928年7月16日通过《东三省省议会联合会组织大纲修正案》（以下简称《联合会组织大纲》）15条，重新组织了该联合会。根据修正案，该联合会“设于奉天省城”，仍为东北“最高立法机关”，即“为发动东北各省区最高军政各权之机关，对于东北临时保安会执行一切政务有议决及建议权”。该会由奉、吉、黑三省“省议会各推举代表10人组织之”，设主席3人，“由会员中推举”，“转流主席”，下“设秘书长1人，秘书1人”。该会会员第一届任期，“由民国十七年（1928年）6月1日起”，“以6个月为限，任满后，再被举者得连任”，但该会会员“非经联合会之许可，不得辞退或更替”，“对于讨论及议决事件在未经发表前”“私自宣示”者，“得予退出本会之处分，由该省省议会另补之”。该会“每届开常会1次，临时会得随时召集之”。

再次，建立东北临时保安委员会。“根据《东北各省区临时保安公约》第四条之规定，设置东北临时保安总机关，其名称为临时保安会。”7月19日，东北临时保安委员会召开成立大会，正式成立。依据《东北临时保安委员会组织大纲》（以下简称《保安会组织大纲》），该会“设置于奉天省城”，有委员17名，由临时保安会在“东北地方在任中之军民长官及德望素着之人物”中推荐，“提出于东三省省议会联合会，求得同意委任之。在保安会成立以前，由保安总司令提出于东三省省议会联合会，求得同意委任之”。张学良为委员长，袁金铠为副委员长，“张作相、万福麟、汤玉麟、刘尚清、诚允、沈鸿烈、张景惠、王树翰、刘哲、常荫槐、莫德惠、翟文选、袁庆恩、凌升、齐默特色木丕勒为委员”。从名单看，奉系现有之各实力派及要人尽在其内。该会“以东三省省议会联合会为监督机关”，采“用合议制，凡东北地方之重要事件”，由全体委员会议解决之。

最后，建立东北最高法院。7月，奉系加快了东北地方政权的创建。此时，国奉双方易帜谈判却并不顺利，由于国府始终没能满足奉系的政治要求，加上日本极力阻挠东北易帜，奉系最终决定放弃7月易帜计划（详见后文）。一面是易帜受阻，另一面却是奉系忙于建立政权。7月25日，蒋会见王树翰、邢士廉，指出：三省既有诚意易帜，不必再通电公布保安制度。显然，奉系在易帜问题上裹足不前，反而加快建立自治政权的举动，引起蒋和国府的不满和疑虑。为了释疑，再次表明奉系无独立倾向，7月26日，张电平之邢士廉转蒋，表示服从国府，并愿为蒋效力：“无论何时愿对国府服从到底，虽是个人双身，亦甘为介公效力。但目前外交方面确实重要，谅介公早有成竹。但求对外有圆满办法，东省一切不成问题也。”

奉系虽然屡屡表示易帜诚意，但却并没有放弃易帜前打造政权的行动。11月，奉系一度暂停的政权建设再次启动，以“易帜前，关于第三审案件之管辖，彼时因与中央隔阂，因为无所归纳，人民欲解决终审，咸感不便，因此案件愈形积压。……况法院编制法第四条，亦有此项必要之规定”为由，奉系建立了东北最高法院。东北最高司法机关的建立，标志着张学良政权建构的完成。一个主权国家只能有一个最高司法机关，奉系既然此前多次向国府表明心迹，并无独立意愿，那“东北最高法院”的名称必然要更改，最终定名为“最高法院东北分院”，听起来与东北政治分会的全称“中央政治会议东北分会”如出一辙。最高法院东北分院“管辖审级，与最高法院同，惟不负解释法令责任”，即该院具有司法终审权。该院第一任院长为孔昭炎，“承保安委员会委托”，于11月21日就职任事。

通过上述分析，可以看出张学良试图借助西方民主政治制度理论在法理上不断完善新政权，以与其父张作霖时期专制色彩浓厚的旧政权相区别，给人以民主和顺应时代潮流的印象。当然，张学良建构并完善政权的动机还与此时奉系正与国民政府进行易帜谈判有关，因为只有相互平等的两个实体进行对等谈判才会给奉系带来利益的最大化。一个被赶出北京落败而逃的奉系，显然无法、也没有资格与乘胜追击的国府进行无条件的平等谈判，也就更谈不上争取利益了。

（三）奉系地方政权的特点分析

奉系政权建构中存在以下两个现象。

第一，最高决策权“平移”：由东三省省议会联合会平移到东北临时保安委员会。

依据《保安会组织大纲》第四条之规定，保安会“以东三省省议会联合会为监督机关”。其受省议会联合会之监督，表现在两个方面：（1）《保安公约》第四条规定：“保安会委员须经省议会联合会同意。”对此，《保安会组织大纲》第三条亦有详细说明：“本会设会员17名，会员由临时保安会推荐。东北地方在任中之军民长官及德望素著之人物，提出于东三省省议会联合会，求得同意委任之。在保安会成立以前，由保安总司令提出于东三省省议会联合会，求得同意委任之。”（2）《保安公约》第七条规定：东北临时保安会议决下列事项，“须咨东三省省议会联合会同意：甲，对外缔结各种契约、协定；乙，正式宣布作战；丙，增加人民负担及募集公债；丁，东北通用之单行法律；戊，不属于省议会职权范围以内各事项”。可见，保安会在某些“人、事”方面要受到省议会联合会的监督。而且《联合会组织大纲》第九条还规定：“本联合会为发动东北各省区最高军、政各权之机关，对于东北临时保安会执行之一切政务，有议决及建议权。”这些似乎都表明东三省省议会联合会是东北最高权力机关。

但实际上，“7月18日，东三省议会联合会议决通过，东三省保安会不受东三省省议会联合会之指挥监督后，东三省临时保安会成为东三省最高权力机构”。例如，“当此时局未定之际，中央最高司法机关，既因种种变更，失其联络、统驭之能力，若不由地方长官妥为监督”地方司法，“诚恐滋生弊窦，贻害非轻”，东北临时保安委员会“有鉴于此，拟请奉、吉、黑三省省长，对于所属境内司法机关，实行监督考核之权，有功者奖，有过者罚”。而保安会给奉天省长公署的这个“咨文”，虽然一开篇便肯定“省内各级司法固贵有独立之精神”，然而保安会还是硬性规定“地方行政长官实负有监督之责任”。显然，保安会规定的这个行政监督司法的“临时办法”有“东北通用之单行法律”的性质，但并没有“咨东三省省议会联合会同意”。

再如，保安会减税、裁税一事。东北临时保安委员会“第七次会议时，由张总司令、翟委员文选提出减收盐税一案，业经公决，每担正税附税各减收现洋1元。又由翟委员提出裁撤常关税一案，业经公决：（一）所有安东关50里内应收常税一律裁撤；（二）长春关应即停办；（三）粮货船捐仍拨归税捐局征收，以符原案”。《保安公约》第七条中规定：东北临时保安会议决“增加人民负担”之事项，“须咨东三省省议会联合会同意”。“增加人民负担”，主要是指增加税负。虽然《保安公约》没有规定保安会减税、裁税也要经过东三省省议会联合会同意，但减税、裁税本身并不是行政机关的职权，而是权力机关，如国会或议会的职权。所以，拥有这种权力的东北临时保安委员会显然不是单纯的最高行政机关，而是东北最高权力机关。

另外，从《保安公约》和《保安会组织大纲》对保安会职权规定的用词变化，也可看出一些端倪。《保安公约》对保安会职权的规定是“处理各省区一切重要政务”，“政务”一词表明保安会行政机关的性质。《保安会组织大纲》对保安会职权的规定是，“凡东北地方之重要事件”由全体委员会议解决之。“政务”，即行政事务，范围明确；而“重要事件”，范围模糊，既可是行政范围事件，亦可是非行政范围事件。可见，由“政务”到包括政务在内的“重要事件”，这种变化也暗示出东北临时保安委员会职权和性质的变化。

此外，《保安公约》中明确规定：“东北各省区省政府仍依省议会暂行法之规定，各对其本省议会负责”，而没有规定保安会要对东三省省议会联合会负责，只是在《保安会组织大纲》中规定保安会“以东三省省议会联合会为监督机关”。受其监督与向其负责相比，显然前者所受的约束力要小得多。而自从7月18日东三省省议会联合会通过东北临时保安委员会不再受该联合会之指挥监督的议决后，保安会与联合会之间本就松散的联系彻底断了。

由此可知，东三省省议会联合会在通过《保安公约》、完成奉系政权的政治架构后，其最高决策权便转移到东北临时保安委员会，也就是转移到该会委员长张学良手中。此后东三省省议会联合会便以单纯的最高立法机关身份存在，职掌单纯立法权，而东北临时保安委员会不再仅是最高行政机关，而且还是东北最高权力机关。

第二，最高行政权“下移”：由东北临时保安委员会下移到东三省保安总司令部和各省长公署。

如果保安会是东北最高行政机关，那么依据《保安公约》第五条规定：“东北各省区军民政务，采分治主义。军政由保安总司令及保安司令处理之，民政由各省区民政长官处理之”，保安总司令部和各省长公署就均应为保安会之下属机关。

但事实却并非如此。笔者查阅了《奉系军阀档案史料汇编》相关部分，发现以东北临时保安委员会名义发布的命令，主要有三类：一是发布省级最高长官任命，包括省长任命和最高法院东北分院院长任命；二是有关司法行政事宜；三是有关税负及税种的增减。显然，这三类事务均超出省长公署的职权范围，也就是说，东北临时保安委员会担负省长公署职权范围之外的责任。

先来看保安会发布的省级最高长官任命。如任命翟文选为奉天省长，所发命令为“东北临时保安委员会委托翟文选为奉天省长”，用的不是“委任”或“任命”，而是“委托”。何为委托，就是“请人代办”，显然不具有上下级命令色彩。再如“东北临时保安委员会委托常荫槐为黑龙江省长”，“委托张景惠继任”东省特区行政长官等，均使用“委托”。是不是当时“委托”与“任命”等词同义呢？显然不是，因为东三省保安总司令部“委王树常”为军令厅厅长，“任鲁穆庭为财务稽核处处长”，就没有用“委托”，而是用“委”和“任”；国民政府“任命翟文选、陈文学、张振鹭”、王树常等“为奉天省政府委员”，用的也不是“委托”，而是“任命”。这就说明东北临时保安委员会与各省政府之间不是上下级的关系。

再来看保安会处理司法行政事宜，此即前文提到的“保安会规定行政监督司法”一事。东北临时保安委员会给奉天省长公署的公文，用的是“咨”，这显然不是上下级间的行文用词。因为当时上级向下级行文一般用“令”“饬”，下级向上级行文一般用“呈”，而“咨”则是平级之间的行文用词。另外，在此咨文中，保安会对“奉吉黑三省省长，对于所属境内司法机关，实行监督考核”的授权，所用之词是“拟请”，而“请”字所体现的也显然不是上下级关系。保安会增减税负及税种事宜，即前文提到的保安会减税、裁税一事，已表明保安会最高权力机关的性质。

保安会将民政都“委托”给了“各省区民政长官处理之”，那军政更是不可能由其掌握，只能是“委托”“保安总司令及保安司令处理之”。军民两政均“委托”代管，那保安会的最高行政机关也就名不副实了。而保安会最高权力机关之权力，在于为奉系各实力派及要人提供了一个对话平台，共同“合议”，决定“东北地方之重要事件”。如东北易帜与对日问题，8月9日在日本特使林权助的恐吓性警告下，张学良召集保安会，最终决定易帜延期3个月。

上述两点，均是笔者从法理角度分析的，实际上张学良时期奉系地方政权的核心是东三省保安总司令部，一切命令均由此发出。表现在两个方面：

一方面，东三省保安总司令部不仅是东北最高军事机关，拥有最高军事权，同时还直接掌握部分行政权。如委任行政官员：东三省保安总司令部委任王镜寰为东三省交涉总署署长，委任常阴槐、翟文选、诚允为东三省交通委员会副委员长。东三省交涉总署掌东北对外交涉，东三省交通委员会掌东北交通铁路、电信和邮政各事宜。这些机关的行政权力均属东北全区性质的，而非一省一地性质，其长官由东三省保安总司令部“委任”，显然说明这些机关均受该总司令部管辖。另外，东三省保安总司令部秘书厅下设政务处、财务稽核处和蒙旗处，其所涉及的事务显然也超出了军事范围，属于行政范围。

另一方面，各省政府及县政府实际上受命于东三省保安总司令部。如为了“救济金融”，是否需“设立奉天清理官产公署”一事，东三省保安总司令部指示奉天省长公署“毋庸设立”；关于“苏联在北满一带收买粮食”一事，东三省保安总司令部指示奉天省长公署应“禁止粮食出境”，并拟就“交换条件”两条以备苏联交涉，于是奉天省长公署据此给各县下发“禁止粮食向苏出境”的训令。行政机构的设置和进出口贸易的管理等显然是省长公署的上级政府，即中央政府所应有的权力，然而在东北，东三省保安总司令部就是奉天省长公署的上级“政府”。所以最高行政权的“下移”其实就是移到了东三省保安总司令张学良的手中。

由此可知，无论是权力的“平移”，还是“下移”，终点都是张学良，显然张主政后意欲集权。最高权力的“平移”，原因就在于张学良在东三省省议会联合会无兼职，而且该联合会本就是张氏政权的御用立法机关，所以权力必移也能移，对于这点较好理解。而对于最高行政权的“下移”，似较难理解，因为保安会委员长和保安总司令都是张学良，但只要认清奉系内部张学良与杨宇霆之间的权力斗争，就不难理解了。

“东三省政界之空气，前虽因张杨两派间之暗斗，致一时陷于异常险恶之境，但至最近又因杨派之活动未告成功，而克渐趋安定。”“杨派最初虽假南北妥协之美名，力图在保安会内扶植其势力，而卒从保安会内之大部分人员，均深受张作霖之恩惠，或与之关系极深，遂致竟归失败。继杨虽拟在东三省军队内，扶植其潜势力，亦因受张作相之吉林派，与张学良之辽阳派之压迫，而仅先达到其目的之一部。于是杨遂采最后只一策，而利用常荫槐，以统一东三省交通为名，拟将交通机关，收入掌握之中；并对财政机关，亦以整理财政为名，拟收归自方管理，乃此种计划亦归失败。且至最近，其谋划又复被显露，致东三省官界及人民间，多不直杨所为，力事抨击，杨鉴于形势不利，已向其左右微露下野之意。现张在表面上，虽仍予以挽留，然杨之计划若果具体的暴露于世，则杨不得不引咎下野，亦未可知。”在东北，杨宇霆无军界根基，于政界却根基较深，张学良则是于军界根基尤深。由此我们可知行政权下移的原因，也能明了杨宇霆不肯在东北任职以及后来“杨常”被杀的起因了。

正是由于杨宇霆一派争权之举，导致了奉系原本设计的“三权分立”的保安制度发生异化，成为“四权分立”，其中行政权分化为军政、民政两权。所谓保安制度，不仅仅是指奉系通过《保安公约》成立保安会，并由此建构起来的政治制度，其实主要是由保安总司令在奉系政权中的核心地位所决定。东三省保安总司令同时兼任东北临时保安委员会委员长，因而奉系政权实际上形成了以东三省保安总司令为核心的独特的保安制度。