第十二节 议案

一、议案的概念

议案是由具有法定提案权的国家机关、组织、会议的常设或临时设立的机构以及部分个人向权利机构提出进行审议并作出表决的议事原案。

二、议案的特点

（一）内容的特定性

只有属于人民代表大会或常务委员会职权范围内的有关事项才能是政府所提议案的内容。

（二）制发机关的法定性

议案的制发机关只能是各级人民政府，政府的职能部门没有制发议案的权利。

（三）行文的定向性

议案的主送机关只能是各级人民政府，并且只能由各级人民政府向同级人民代表大会或其常务委员会行文，不能向其他部门单位行文。

（四）必要性和可行性

只有重要事项才适合提交人大议案审议，并且是符合人民群众的意愿和要求，而且议案必须提出切实可行的方案解决办法，才有可能获得通过。

（五）时效的规定性

各级人民政府的议案，只有在同级人民代表大会或其常务委员会举行会议规定的限期前提出才能被列为议案，超过期限提交的议案一般改作“建议”处理，或者移交下次人大会议处理。提交大会审议的议案，必须限期审议表决或提出处理意见。

三、议案的分类

议案依据时间和性质的不同可以分为不同的类型。

（一）按照议案的形成时间划分，可以划分为以下两类：

1.平日“议案”，主要是根据人民政府日常工作中的重大事项向本级人大常委会提出供常委会议审议的议案。

2.会上“议案”，主要是人民代表大会召开期间，参加大会的人大常委会、人大专门委员会、人民政府和人大代表就有关重大事项向该次会议提出并供其审议的议案。

（二）从议案的性质可以分为以下几类：

1.重大事项的决策性议案，关于财政预算决算、重大工程上马，以及政治、城乡发展规划、经济、教育、科技、文化、卫生等领域中的重大事项的决策，需要提请人民代表大会审议批准时使用的议案，就属于重大事项的决策性议案范畴。

2.立法性议案，立法性议案只有在以下情况使用：一是政府提请审议某项法律或法规时使用立法性议案；二是在建议、请求制定某项法规时也可以使用立法性议案。

3.建议性议案，行政部门也可以凭借其身份向权力部门提建议，这种情况下也可以使用议案。这种有些像建议报告议案，供人民代表大会审议、采纳。

4.任免性议案，行政机关向权力机关提请任命、免去或撤消行政机关工作人员职务，请求人民代表大会审议的议案，就是任免性议案。

四、议案的写作格式

议案一般由公文常规的标题、正文和落款三部分组成。

（一）标题

议案的标题包含发文机关、事由（提请审议事项）、文种三部分。如《国务院关于提请审议<中华人民共和国劳动法（草案）>的议案》，发文机关是“国务院”，事由是“关于提请审议《中华人民共和国劳动法（草案）》”。

（二）正文

从内容上看，由提请审议内容、说明和要求组成；从形式上看，除多以“要求”结尾外，可以从提出审议事项开头，然后加以说明；也可以在开头说明议案的缘起、目的、意义或形成过程，然后提出审议事项，再结尾。

（三）落款

落款分为上、下款。上款，就是收文机关，如某人民代表大会或其常务委员会，有的议案还重点说明是某次或第几届第几次会议；下款，发文机关和行政首长签名，另行写提请审议的时间。

五、议案的注意事项

（一）议案与提案要分开。

（二）报告不能代替议案。

（三）一定要草拟好提请审议的议案。

（四）在提请审议议案的时候要准备好说明材料。

（五）议案的版头和发文字号要规范。

六、议案的发布机关或单位

议案一般是由与当地人民政府平级的人民代表大会提出。

七、范例

范例一：日常议案

关于以酸雨问题为主的大气污染的治理的议案

提案人：××（地区）代表××（姓名） ××（姓名）

学校：××

众所周知，上海将举办2010世博会。为举办一届成功、精彩、难忘的盛会，并藉此机会提高上海的国际地位、树立一个良好的国际大都市形象，本市计划于2010年前基本建成生态型城市框架体系，以良好的环境质量迎接上海世博会的召开。在开展城区环境治理计划的过程中，大气问题举足轻重，而我市的大气问题又以酸雨污染最为严重。

监测数据表明，2007下半年到2008上半年，上海市降水PH平均值为4.55，酸雨频率为75.6%，较前一年上升19.2个百分点，本市酸雨污染呈逐年上升趋势，给上海带来了数以亿计的损失。如今，酸雨污染成为了一个十分迫切的问题，我们应当进一步开展针对该问题的治理工程，努力协调经济发展与环境保护之间的关系，走可持续发展的道路，建设具有中国特色的社会主义，早日迈向现代化。因此，我们在此提出了这个议案，希望能引起各省市的注意，进行合作或是经验与技术的交流，齐心协力解决该问题。下面则是我们对酸雨问题的分析阐述，与提出的解决措施。

一、酸雨的危害

（一）对人体健康的危害

1.酸雨能够直接威害人体健康，由于眼角膜和呼吸道黏膜对酸类很敏感，酸雨对这些器官有明显刺激作用，导致红眼病和支气管炎，或咳嗽不止，也可能诱发肺病。

2.酸雨也能通过其他渠道间接危害人体，它使农田土壤酸化，这样本来固定在土壤矿化物中的有害重金属如汞、镉、铅等，再度溶出，从而被粮食、蔬菜吸收，人摄取后容易中毒、得病。这是重金属公害病的重要成因之一。

（二）对生态环境的巨大危害

1.污染水体：酸雨降落到地面后得不到中和，可使湖泊、河流酸化。湖水或河水的PH值降到5以下时，鱼的繁殖和发育会受到严重影响。土壤和底泥中的金属可被溶解到水中，毒害鱼类。水体酸化还可能改变水生生态系统。如此，十分不利于灾区水产养殖业的发展，带来经济损失。

2.破坏森林：酸雨还抑制土壤中有机物的分解和氮的固定，淋洗土壤中钙、镁、钾等营养因素，使土壤贫瘠化。酸雨损害植物的新生叶芽，从而影响其生长发育，导致森林生态系统的退化，造成水土流失，以及降低其对空气的净化作用，使大气问题进一步恶化，导致诸多不良后果。

（三）对建筑、基础设施的破坏

1.腐蚀建筑材料及金属结构：酸雨对金属、石料、水泥、木材等建筑材料均有很强的腐蚀作用，对电线、铁轨、桥梁、房屋等均会造成严重损害。每年保养、修复工作的开销不计其数。

2.特别是许多以大理石和石灰石为材料的历史建筑物和艺术品，耐酸性差，容易受酸雨腐蚀和变色。卢沟桥的石狮和附近的石碑是受酸雨侵蚀损坏的典型例证，其对文物古迹的破坏，给国家乃至人类都带来了不可估量的损失。

二、酸雨问题的成因

酸雨的罪魁祸首是空气中的二氧化硫和氮氧化物，因此近年酸雨问题的加重恰反映了这两种污染物在大气中含量的不断增加，而其成因如下：

（一）工厂废气排放

1.工业废气处理问题

我国大气新增二氧化硫、氮氧化物中，有很大一部分来源于工业废气。尽管我国之前相当重视这一点，在“九五”与“十五”中都提到了二氧化硫治理，但即便现在“十五”规划已结束，许多工厂仍在将质量相当可观的没有或未完全脱硫处理的废气排放到空气中。

2.能源利用率

如今，国内许多工厂都仍在以十分粗放的形式进行工业生产，能源利用率极低，能耗高、单位能源产值低，而且污染物排放量大。

（二）汽车尾气问题

自改革开放以来，越来越多的机动车辆开始行驶在公路上，每年排放相当多的大气污染物进入大气。而低质量油品、低燃油利用率，使得汽车尾气带来的污染问题变得尤为严重。

（三）植被破坏

森林能净化空气，吸收大气中的二氧化硫与其他大气污染物，维持大气的稳定。然而，近年来人类的过度开发，以及自然灾害，使得森林植被面积减少，植被破坏严重，生态平衡遭到破坏，使得其对大气的调节作用减弱，从而导致了酸雨更为频繁的发生。

三、中国酸雨问题的现状

（一）分布（略）

（二）趋势（略）

四、酸雨问题的治理

（一）治理措施

1.确保实现二氧化硫减排目标

2.综合改善城市空气环境质量

3.加强工业废气污染防治

4.森林资源保护

5.发展清洁能源，调整我国能源结构

（二）强化环保能力建设，提高环境管理水平

适应环境形势的新变化，进一步加强环境质量监测、环境污染源监控、环境污染事故应急、环境检测实验室能力建设。加强环境管理信息化建设和人才队伍建设，提升环境管理和决策的水平。

1.环境质量监测能力建设

2.环境污染源监控能力建设

3.环境污染事故应急系统建设

4.环境检测实验室能力建设

5.环境管理信息化建设

6.人才培养与队伍建设

（三）强化法治，严格监管

1.完善法规标准体系（略）

2.完善执法监督体系（略）

3.着重落实三项环境管理制度（略）

五、预期效果

1.全国大气质量明显改善

各省的大气污染物减排任务在规定时间内完成，污染严重的企业能源利用率提高，并且开始广泛采用清洁燃烧技术、对排放废气进行完全处理。更多节能型和清洁燃料汽车开始在道路上行驶，污染物的排放浓度降低。届时大气污染物排放总量小于控制指标。全省重点排污企业基本全部达标排放，大气中二氧化硫含量开始稳定降低，总体空气质量有较大的改善，酸雨污染减轻。

2.生态环境状况改善

在全国大气质量得到明显改善后，酸雨污染每年给我国带来的经济损失大幅减少。其对生态环境的危害将大大减少：水体质量改善，酸湖、死河将成为过去时，水体中重金属、有毒污染物含量大幅减少，水生物生存环境得到改善，有利于野生动物的保护；林木将能自然健康地生长，森林生态系统正常发展，保护了野生动物栖息地，减少了水土流失，更增加了对大气污染物的吸收，又再反作用于森林，形成利于大气改善、森林发展的良性循环。

3.经济损失减少

水体质量改善，湖泊、河流将更加清澈干净，有利于水生物的生存与繁衍，有利于水产养殖业的发展，从而带来增收；而我国水资源紧张的现况也将得到一定程度的改善，节约了每年投入水污染治理的资金。土壤受酸雨的侵害减小，酸化、受重金属污染的土地减少，更多矿物质营养元素能留在土壤中，农田里的土壤将更适合农作物种植，而受酸雨威胁的作物也将减少，农业损失减少、农业增产。

4.积极的社会影响

（1）大气污染综合治理工程将助我国改善大气质量，赢得人民的称赞、对政府的信赖与拥护。经济上的效益，让以往饱受酸雨之苦的农民增产增收，提高农民的生活质量、有利于建设社会主义新农村，促进和谐社会的建设。

（2）酸雨对人健康的危害大大降低，提高我国国民的整体身体素质。

（3）环保效益、经济效益的显现，使企业、群众、社会各界对环保工作有了更加深刻的认识，爱护环境、保护环境的意识进一步增强，文明程度有了新的提高，整个国家的环境、文明得到改观，树立一个更良好的大国形象。同时，就本市上海而言，这也是有利于2010年世博会的成功召开。

六、风险与不足

纵观全国的实际情况，实行上述措施并不可能一帆风顺，势必会遇到一些困难。

1.我国经济发展不平衡，有地区、城乡的差异。并非所有的地区政府都能筹措到足够的资金来实施该计划，而该项大气污染治理工程又是一项复杂的长期系统工程，资金需求量很大。因此，计划的完成情况将会参差不齐。而这都是因为较大的资金缺口，这一定程度上制约着工程项目的开展，影响整体规划的实施。我市认为，鉴于经济较发达地区能提供资金援助有限，应提倡有共同利益的省份在签订协约的基础上进行包括资金、治理资源共享方面的一系列合作，互通有无。

2.同样，人才都集中在东南沿海相对较发达的省份中，而一些较落后省份的人才流失现象相当严重。地区的人才资源不平衡在一定程度上制约计划的具体实施。因此，为缓解这种不平衡，建议开展发达与欠发达地区间的人才交流学习项目。

3.清洁能源较普通能源价格更高，也会使工厂生产成本增加，不易推广施行。

六、小结

大气污染问题是多年来粗放工业生产的产物，其治理绝不可能一蹴而就，而应是一个循序渐进的过程，从着手污染根源到森林净化大气，各个环节缺一不可。断了其中任一环，都难以有效地进行治理。需要注意的是，酸雨只是大气污染问题中一个重要的组成部分，而建立一整套大气污染防治、大气环境安全保障的法制监督体系，才真正是根除该问题的关键。

××地区代表：××、××

××××年××月××日

范例二：工作议案

关于探索模式加快农村土地流转的议案

土地制度是农村的基础制度。十七届三中全会首次明确可以采取股份合作的形式推进农村土地流转，这是提高农民组织化程度、构建农村市场经济微观主体的重要制度创新。加快农村土地流转，推进农业规模经营，关系到广大农民群众的切身利益和农村改革、发展、稳定的大局。

目前，我县农村实行家庭承包经营的农户12.14万户，承包耕地面积16.04万亩。截止今年12月底，全县土地流转面积达3.44万亩，涉及农户1.2万户，分别占承包面积的21%和承包户数的10%。总体来讲，我县的土地流转取得了很好的成效，但仍然存在流转行为不规范，农民承包权得不到充分尊重，利益得不到有效保护等问题，土地流转呈现出“四多四少”，即自发流转的多，自觉流转的少；向农户流转的多，向非农户流转的少；零散流转的多，集中流转的少；无序流转的多，有序流转的少。

这些情况直接影响土地流转的速度、规模和质量。为此建议，应根据全县农村自然社会经济状况的差异，在深化租赁、转包、转让、互换、入股等基本流转形式的基础上，切实尊重基层和群众的首创精神，立足农村实际，因地制宜，分类指导，探索创新不同的流转模式。

一是对农业基础较好、具备规模经营条件的地方，推行“大户+农户”的土地租赁模式。通过引入一批符合产业发展方向、有市场前景的项目，由经营大户作业主，向农民租赁土地，实施集约经营，农民获取稳定的土地租赁收入，并可在业主租赁的土地上从事务工以获取务工收入，实现农户、业主共赢，成为农民增收的新模式。

二是对没有业主来租赁土地实施集约经营的地方，推行“农户+农户”的股份合作模式。农民以承包土地为纽带，自愿联合组建以土地入股的专业合作社，合作社统一选择产业项目、统一组织生产、统一技术管理、统一市场营销，风险共担，利益共享。

三是对劳动力外出较多、农民不愿耕种的地方，推行“中介+农户”的委托流转模式。农户自愿申请，签订书面协议，将自己的承包地进行委托，进入流转信息库，由流转服务中心按照委托协议，引进业主租赁经营。

四是对农业产业化龙头企业的原材料基地，推行“企业+农户”的产业经营模式。围绕各郊县主导产业基地，大力培育和引进各类龙头企业，扩大龙头企业订单补贴覆盖范围，强化基地与农户的利益联接，提升农业产业化水平。

五是对符合规划的集体非农建设用地，推行“投资主体+农户”的联合开发模式。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益，更多享受城镇化发展的成果。

县政协委员：×××

××××年××月××日

范例三：任免性议案

关于提请任命×××、×××职务的议案

××市人大常委会：

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，现提请任命×××、×××为××市人民政府副市长。请审议决定。

附件：干部任免呈报表（略）

××市市长××

××××年××月××日