第一节 全球治理格局原型：发达国家主导的治理格局

新旧世纪之交，美国学者在论述全球治理概念的兴起时将其概括为四个特征：一是一体化和碎片化并存背景下权威位置的位移；二是全球公民社会的出现；三是在全球政治经济的重组过程中，七国集团中的学界、商界和政界精英发挥着关键作用；四是以全球化为导向的知识精英和权威发挥着重要作用。[2]这一概括鲜明体现出全球治理的一大内在矛盾，即国家权威的削弱与西方发达国家占有结构性优势地位。

全球治理产生的根源是全球性问题的出现，以及传统的国家间合作方式无法有效应对这些问题，于是开始寻找国家以外的权威。所以，全球治理的要义是从政府转向非政府；从国家转向社会；从领土政治转向非领土政治；从强制性、等级性管理转向平等性、协商性、自愿性和网络化管理，这一切决定了全球治理是一种特殊的政治权威，[3]即政府与非政府共存的多元权威结构。权威扩散之所以能够更有效治理全球性问题，是因为，首先，这些问题的发现不再被政府垄断。全球治理出现的前提是在国内政治中，治理概念相对于统治概念的出现，这一现象本身就有赖于非政府主体先于政府发现了某些公共问题。比如1962年，美国海洋生物学家蕾切尔·卡森（Rachel Carson）出版了《寂静的春天》一书，用无可辩驳的事实和数据指出被滥用的农药滴滴涕切断了大自然的食物链，让春天不再鸟语花香和万物峥嵘，同时损害了人类的代谢和生物功能并诱发癌症。在该书临近结尾时，卡森饱含警醒但又不失希望地指出：

现在，我们正站在两条道路的交叉口上。这两条道路完全不一样，更与人们所熟悉的罗伯特·弗罗斯特[4]诗中的道路迥然不同。我们长期以来一直行使的这条道路使人容易错认为是一条舒适的、平坦的超级公路，我们能在上面高速前进。实际上，在这条路的终点却有灾难等着。这条路的另一条岔路——一条“人迹罕至”的岔路——为我们提供了最后唯一的机会让我们保住自己的地球。

归根到底，要靠我们自己做出选择。如果在经历了长期忍受之后我们终于坚信我们有“知道的权利”，如果我们由于认识提高而断定我们正被要求去从事一个愚蠢而又吓人的冒险，那么有人叫我们用有毒的化学物质填满我们的世界，我们应该永远不再听取这些人的劝告；我们应当环顾四周，去发现还有什么别的道路可使我们同行。[5]

卡森认为，这条道路就是通过生物控制等新兴科学的方法抑制虫害、减少污染。卡森的坚持终于迫使美国政府于1972年全面禁止生产和使用滴滴涕。《寂静的春天》一书第一次大规模唤醒公众的环境意识，成为现代环保运动的宣言书，深刻揭示出资本主义工业繁荣背后人与自然的冲突，对传统的“向自然宣战”和“征服自然”等理念提出了挑战，敲响了工业社会环境危机的警钟，拉开了人类走向生态文明的帷幕。[6]

国内社会中的非国家行为体由于面对政府权威的压力，需要艰难努力才能将发现的公共问题引入公共治理的视野，但由于国际社会处于无政府状态中，所以非国家行为体在议题倡议中的权威性更容易形成。比如罗马俱乐部的报告《增长的极限》，以人口、农业生产、自然资源、工业生产和污染五个基本变量为基础构建了被称为世界模型的数学模型，得出了达到某一峰值后全面衰退的不可持续的运算结果，并以1900～1970年的数据进行了验证，以此向世界说明，再以无节制地消费资源和破坏环境的方式发展下去，地球生态系统将因不堪重负而崩溃，提出了人类社会应该走均衡发展之路的对策。以严谨的数学模型给出的结果，提高了卡森敲响的环境警钟的分贝值，而且震醒了一些国家政府中的开明人士，助推了整个人类社会以环境保护为宗旨的国际合作。同年的联合国人类环境会议通过了《人类环境宣言》，呼吁必须更加审慎地考虑行动对环境产生的后果。[7]

《寂静的春天》和《增长的极限》的例子说明，在治理的语境下，个人和科学家群体也可以成为权威的来源，这构成了全球治理的起点，因为全球治理的鲜明特征之一就是多权威的治理模式。所以在发现问题后，全球治理更关注找到何种方式能够更有效治理问题，而不是纠结于治理主体，即“如何治理”应该置于“谁来治理”之上。[8]在这种思维指引下，全球治理的手段层出不穷，各种政府间和非政府间国际机制、非政府组织、学术共同体、媒体、企业，甚至个人［比如美国前副总统戈尔（Albert Arnold Gore Jr.）］，极力倡导应对气候变化的行动等，成为全球治理内容最为丰富的环节，[9]也是学术研究的重要领域。原因在于，所有行为体都处于同一共同体之中，受到共同威胁的挑战，所以理想的全球治理应该以问题导向为治理动机，超越国家间利益和意识形态分歧，由此淡化国家间的权力大小和由此带来的等级关系。

然而，正如马丁·休伊森和蒂莫西·辛克莱所言，冷战结束后七国集团的精英们在全球治理中发挥着关键作用，所以全球治理的多权威特征在实践中并不能完全消除国家间的结构性特征，即因权力大小带来的等级关系。全球治理概念诞生于冷战结束之初，这一时间点已经说明冷战结束带来的国际格局深刻转型必然会影响全球治理的最初形态，那就是美国单极霸权取代美苏两极格局，并且以西方最发达的七个工业国组成的七国集团成为国际关系的主要领导者，这一基本结构就是全球治理原型的治理格局。全球治理中发达国家主导的治理格局扭转了“如何治理”优先于“谁来治理”的判断，换言之，“如何治理”取决于“谁来治理”，因为全球主义者忽略了全球治理中主体的结构性属性，所以才会将“如何治理”列为全球治理的首要难题。然而，全球治理既然被嵌套进无政府状态的国际社会中，必然会受到无政府状态的影响，华尔兹的结构现实主义在此依然成立，所以权力大小决定的结构状态与多权威的治理模式共同构成了全球治理双重而矛盾的属性。这里的理论前提是，主权国家与全球治理的去国家化要义之间究竟是什么关系。

全球治理是一个完整的过程，包括治理议题的倡议、治理的决策、治理的执行和治理效果的评估四个阶段，全球治理的去国家化也体现在这四个阶段中。全球治理的价值正在于，国家与非国家行为体在这四个阶段分工协作，共同应对各种跨越国界的全球性挑战。但是，全球治理带来的权威多元化并没有责任的多元化相伴，即治理权威虽然出现了国家与非国家行为体的多元化现象，但有能力维护公民利益的政治主体却仍然主要是国家，这种治理权威与保护责任的脱节决定了人类在非国家行为体日益活跃的全球化进程中，依然选择主权国家作为安身立命的唯一政治主体。尽管“保护的责任”概念主张，当一国国内发生种族灭绝、战争罪、危害人类罪和族裔清洗等严重侵犯人权的行为，且该国政府无法或无意保护该国人权时，国际社会应该动用武力代替该国政府进行保护。但从国际法角度看，“关涉保护责任的国际文件中所提出的联合国大会在安理会未能采取行动时可以授权使用武力，以及区域组织在实施军事干涉行动时可以先斩后奏等主张，与《联合国宪章》有关使用武力的规定并不一致”，而且现有关于保护责任规定的文件都不是有法律效力的国际法文件，[10]而《联合国宪章》的宗旨之一就是维护国家主权。因此，作为当代世界最具权威性的政府间国际组织，联合国及其“宪章”就确立了主权国家在“保护的责任”中的主体地位。既然如此，尽管在全球治理过程中国家与非国家行为体都构成了权威来源，但只有国家有能力和合法性承担对公民的保护责任，所以在治理决策和执行阶段的权威高于非国家行为体，后者主要在议题倡议和效果评估环节发挥更大作用，而治理决策和执行无疑属于全球治理的核心环节，所以无论全球治理倡议者如何削弱国家的权威，国家依然处于全球治理全过程的中心位置，并依照权力大小塑造了全球治理的格局。

冷战结束后十一年时间里，发达国家在国际经济格局中处于绝对主导地位（图1-1）。从1991年到2001年，美国的经济总量占世界经济总量的比重始终维持在25%～30%的水平，七国集团占世界经济总量的比重则维持在65%左右的水平，1994年甚至高达73.16%。

图1-1 美国和七国集团占世界经济的比重（1991～2001年）

资料来源：根据世界银行网站相关数据整理，https：//data.worldbank.org/indicator/NY.GDP. MKTP.CD？end=2001&start=1991&view=chart，登录时间：2018年4月20日。

西方七国在经济上的绝对垄断地位使得全球治理从诞生伊始就存在权力与机制分离的现象。全球治理的特点之一是治理手段的机制化，即多元行为体主要围绕国际机制分工协作，超越国家利益和意识形态的分歧，以国际机制的专业性和公共性应对国际社会共同面临的挑战。冷战结束后的世界主要国际机制都是美国在二战结束后主导建立的，其中联合国作为最具权威性的政府间国际机制在全球治理中应该发挥核心作用。但是，正因为美国主导建立了包括联合国在内的主要国际机制，所以国际机制本身只是美国维护其霸权地位的一种战略。[11]当机制有利于美国的霸权地位时，美国就会利用这种战略；当不利于维护霸权地位时，美国就会凭借超强的国家实力绕开国际机制单独行事。朝鲜战争、海湾战争都是美国利用联合国实现其霸权利益的典型案例。因此，冷战后在美国成为唯一超级大国的国际格局背景下，全球治理实际上存在两种治理模式，一是国际机制的治理；二是主权国家的治理，实际就是美国及其领导的发达国家集团，按照它们的国家利益标准，尤其是美国的霸权利益标准对全球事务进行治理。冷战后的美国对全球事务采取了积极参与的态度，这在1995年克林顿（William Jefferson Clinton）总统的美国《国家安全战略》报告中表露无遗，该份报告首次系统阐述了冷战后美国的参与扩展战略。报告指出，美国只有保持对全球事务的积极参与才能有效应对新时期的危机并把握机遇。美国是世界上最为强大的国家，拥有遍布全球的利益与责任。美国从一战中习得的教训是，孤立主义和保护主义无法给美国带来安全与繁荣。为了使美国人民更加安全并获得更多机会，美国必须对潜在的挑战者进行威慑，必须打开外国市场，必须促进民主的海外扩展，必须鼓励可持续发展并把握和平的新机遇。[12]

值得注意的是，1995年正是“全球治理委员会”发布《天涯成比邻》报告的年份，这与克林顿政府的参与扩展战略形成呼应，再次证明全球治理的实现从一开始就需要非国家行为体倡议和主权国家强大实力推动的密切合作。参与扩展战略也确实使全球治理逐渐向全球扩展，但同时带有鲜明的发达国家特别是美国主导的色彩，因为克林顿政府时期美国对全球事务的参与和治理主要基于其超群的国家实力，这使得当时“美国在世界上的领导地位从未如此重要”，[13]所以美国一方面必须担负领导世界的责任，另一方面，在领导全球事务的过程中不断巩固和捍卫自己的霸权地位，实现这一目标的手段之一就是以美国自身国家利益为标准设置全球治理的议题，判断该治理什么以及如何治理。比如在1997年面向21世纪的《国家安全报告》中，克林顿政府明确将跨国威胁作为美国国家安全的威胁之一，指出诸如恐怖主义、非法毒品和武器交易、国际有组织犯罪、失控的难民潮，以及环境破坏等都直接或间接地损害了美国及其公民的利益。尽管并非所有威胁都是新出现的，但由于技术进步，这些威胁的破坏力更大。[14]为应对这些威胁，美国更倾向于运用自己强大的国家软硬权力，以及与盟友的协调合作，而且美国必须在这种联盟中居于领导地位。比如，在应对安全威胁方面，1997年《国家安全报告》特别强调美国在情报、空间、导弹防御、信息技术基础设施建设和应对突发事件方面强大的技术能力。而在全球经济事务方面，美国虽然突出了世界贸易组织等多边机制的作用，但仍然强调美国和西方发达国家主导的自由主义经济体系的稳定，希望将原苏东地区国家和中国等正在崛起的发展中大国纳入这体系之中，以实现世界经济的繁荣。在全球气候治理中，《公约》和《京都议定书》这两份基础性文件都是美国领导达成的，因此也都打上了鲜明的美国印记。其中克林顿政府虽然签署了《京都议定书》，但没有拿回参议院讨论批准，致使后任的布什政府直接退出。可见，冷战后的美国作为唯一超级大国无疑已经成为当时全球治理的绝对领导者，既可以引领某个领域的全球治理，但又必须使其符合自身利益，否则就会阻碍全球治理的顺利进行。在其领导下，发达国家作为整体也在和发展中国家的全球治理博弈中处于优势地位。

克林顿政府时期美国的全球治理政策是其安全、民主与经济三大对外战略的集中体现，充满远大理想，这既是基于美国在冷战后初期国际格局中的绝对优势地位，也是威尔逊主义的重现。对此，作为美国外交多年亲历者和决策者的亨利·基辛格（Henry Kissinger）给出了恰当评价：“作为外交政策的途径，威尔逊主义认为，美国具有无可匹敌的美德和实力这一特殊性。美国对其实力以及目标的崇高性深具信心，因而想要在全世界各地为其价值观念作战。”[15]威尔逊主义是美国在20世纪初期区别于欧洲旧世界，同时缔造新世界的宣言，其充满理想主义的政策内容在二战和冷战胜利后，也就是美国拥有超群国家实力之时便会成为其对外战略的指导思想。但是，这种理想主义总是有现实主义如影随形。比如，克林顿政府多次在《国家安全战略》报告中将气候变化视为对国家安全的威胁，希望领导国际社会积极应对，充分体现了单一霸权国的雄心勃勃的战略定位。但是，签署《京都议定书》后却没有拿回参议院批准又和百年前参议院否决威尔逊总统签署的《国际联盟》协定如出一辙。“美国不住地往后视镜里窥视是否会被旧秩序撞上车尾，却从未允许哪个国际机构取代自己握着方向盘的两手，或踩在刹车踏板上的脚。美国的理想主义规定了全世界的使命，而另一方面，其现实主义又牢牢保住了自己的安全。”[16]克林顿政府所处的时代比威尔逊更有利于凸显美国无与伦比的国家实力，因此在全球治理中究竟是更多凭借自身实力进行单边行动，还是更多依赖国际机制进行多边合作，这一矛盾在克林顿时期的美国表现得更加尖锐。但无论如何，在美国的领导下，发达国家作为整体在冷战结束后的十年时间里在全球治理中占据了绝对垄断的地位。

总之，全球治理原型的首要特征表现为在冷战结束后美国作为唯一超级大国的国际格局下，以西方七国集团为主导的发达国家成为全球治理的领导者，它们决定了全球治理的议题、方式，凭借强大的国家实力界定了发展中国家在全球治理中的利益，并试图将其纳入发达国家的政治经济和文化体系中。其中，以自由主义为主导的价值观体系是发达国家维持这种不平等治理结构的文化手段。