把握做好流动人口服务的时代要义

肖子华

改革开放以来，随着我国农村经济体制改革的不断推进，农民逐渐挣脱了土地的束缚，获得了自由流动就业的机会，我国历史上规模最大的人口流动现象自此发轫。到2014年末，全国流动人口从改革开放初的657万人发展到2.53亿人，占总人口的比例从0.66%上升到18.5%。流动人口中80%是从农村流入城镇的农民。如此大规模的人口流动，不仅事关国家经济发展，也对社会稳定产生了重大深远的影响。在此背景下，党和政府对进一步做好新形势下流动人口服务工作，切实解决流动人口面临的突出问题，有序推进流动人口市民化做出了一系列重要决策部署。事实上，对流动人口工作的理解，对中央决策部署的解读，不仅要聚焦于流动人口本身，更要放眼于当前经济社会发展的全局，结合“四个全面”战略布局的重大现实议题，以创新的思维来解读。

从服务的群体来看，做好流动人口工作是让改革红利惠及农民工等弱势群体，着力解决全面建成小康社会民生“短板”的重大举措。

由于城乡分割、区域分割的户籍制度的阻碍，流动人口从农村流入城镇后，无法享受到和户籍人口平等的就业、劳动报酬、住房、养老、医疗等公共服务和权益保障，其随迁子女也没有得到平等接受教育的权利，形成了“一代缺二代弱”的尴尬局面。此外，还存在与户籍人口的收入差距过大、新生代农民工就业难、贫困人口占比较大、居住条件环境差等问题。我们不得不承认，流动人口已经成为所在城市的弱势群体。

作为占全国总人口18.5%的庞大群体，作为中国特色社会主义事业的建设者，同时也是我国城乡二元体制下的弱势群体，流动人口（尤其是农民工）理应享受改革开放带来的经济红利，享受与户籍人口相当的基本公共服务，从而解决我国全面建成小康社会的民生“短板”。我们要找到形成“短板”的症结所在，把握流动人口民生需求的阶段性特点，拆除阻碍流动人口进入就业市场的门槛，努力增加就业机会和岗位，决不让流动人口在全面建成小康社会中掉队。

卫生计生部门应将流动人口卫生计生基本公共服务纳入当地公共财政支出范围，完善覆盖流动人口、方便可及的卫生计生服务网络体系。关怀关爱流动人口计划生育家庭，推动计划生育政策与医疗保障、劳动就业、养老照护、权益保障、子女教育等政策的衔接，提升流动人口家庭社会融合能力，主动关怀关爱流动人口及留守儿童、留守妇女、留守老人和留守家庭。

从服务的范围来看，做好流动人口工作是流入地与流出地构建互动机制、东部发达地区与中西部欠发达地区平衡发展的现实要求。

人户分离是流动人口的标志，乡城流动人口是流动人口的主体。流动人口从一开始出现，就天然地将流出地与流入地、户籍地与现居住地、乡村与城镇、欠发达地区与发达地区连接在一起，在某种意义上结成了利益连带体甚至是命运连带体。自2010年以来流动人口出现新的特征：流向出现分散化趋势；举家流动迁移的趋势明显，长期居留的比例越来越高；新生代流动人口逐步成为主体；就业大体平稳，生计发展是流动主因，集中在劳动密集型行业；等等。

流动人口在为流入地做出贡献的同时，也为流出地立下了功劳。首先，流动给人们提供了改变生存状况、提高生活质量的机会。其次，越来越多的农民工返乡创业，将资金、技术、理念带回家乡，促进了中西部经济的发展。最后，在国家产业布局调整和产业转移的大背景下，东部发达地区的部分劳动密集型产业将转移到中西部地区，为中西部地区的经济发展和劳动就业创造了机遇，而中西部剩余劳动力的省内或区域内流动将成为我国人口流动新的重要特征。因此，做好新时代背景下的流动人口工作，有利于缩小区域差距，促进东中西部地区的平衡发展；有利于支持国家产业布局调整和转移战略的实施，促进中西部地区的经济腾飞和社会发展。

当前，应当加强流入地与流出地的互动机制的构建，尤其是在推进户籍制度改革背景下，要着力打破区域之间的藩篱，促进以流动人口需求为导向的政策变革，构建两地政府相关部门信息互通、人员互动、经验共享、责任共担的全国“一盘棋”工作机制。推进卫生计生管理制度改革，为流动人口营造良好生育环境。改革生育服务证制度，推行流动人口婚育证明电子化，规范社会抚养费征收对象、标准、程序。

从服务的主体来看，做好流动人口工作是转变政府职能、调动社会组织积极性、创新社会管理的重要支撑。

在新时期流动人口服务提供过程中，政府应主动尽最大责任，占据主导地位，采取有效措施，统筹社会力量，提供多元化的服务关怀，为我国转变政府职能、调动社会组织积极性、创新社会管理提供重要支撑。

第一，做好流动人口服务工作应当建立政府主导的工作机制。在推进各项基本公共服务均等化建设中，政府是主导者，是责任主体。在推进新时期流动人口服务中，政府作为政策的决策者和信息的提供者，要科学制定服务规划，确保公共服务经费的投入，保证公共服务产品的供给分配。

第二，充分发挥社会组织的主体性作用。要以社区为单位，企业、事业、群团为依托，建立起沟通顺畅、联系紧密的多方合作机制，共同为流动人口提供多元化的服务关怀。培训机构、企业等要加强对流动人口职业技能和劳动能力的培训，实行同工同酬，依法为其购买社会保险。

第三，新形势下流动人口的服务方式也应有所突破和创新。政府和社会组织要从实际出发，因地制宜，推陈出新，形成一系列形式多样、内容丰富的品牌活动，提高流动人口服务的利用效率。

第四，卫生计生部门应当着力解决看病难、办证难、社会抚养费征收不规范等问题；充分发挥计划生育协会、人口福利基金会等各种非政府组织、志愿者组织在计划生育、生殖健康知识宣传、计划生育特殊困难家庭救助关怀、流动人口服务管理等方面的作用。积极培育多元化社会管理、社会服务资源，探索政府为计生家庭、育龄夫妻购买服务的有效方式。

从服务的内容来看，做好流动人口工作是推动公共服务均等化、提高城市社会融合能力、构建和谐社会的关键环节。总的来看，新时期流动人口服务的主要内容可以概括为延伸（接续）服务、均等服务、维权服务、关怀关爱服务、信息引导服务五个方面。

第一，延伸（接续）服务。一方面，对流动人口户籍地来说是延伸服务，即人流动到哪里，服务就延伸到哪里；另一方面，从流动人口现居住地讲是接续服务，即人流动到这里，服务就接续到这里。

第二，均等服务。新时期的流动人口服务核心在于均等服务，目的是逐步实现户籍人口和流动人口服务的一体化和均等化。

第三，维权服务。具体而言，要规范使用流动人口的劳动用工管理，保障流动人口工资报酬权益，扩大流动人口参加城镇社会保险覆盖面，加强流动人口安全生产和职业健康保护，畅通流动人口维权渠道，加强对流动人口的法律援助和法律服务工作。

第四，关怀关爱服务。新时期流动人口服务遵循弱者优先和急需优先原则，为特定和特殊的流动人群提供关怀关爱服务。比如育龄妇女计划生育管理服务、0～6岁儿童保健服务、老年流动人口健康体检服务等都属于卫生计生关怀关爱服务的主要内容。

第五，信息引导服务。目前流动人口对政策和服务的知晓和理解存在一定不足和偏差，信息的不充分和不对称极大限制了流动人口的服务利用率。因此，做好新时期流动人口服务，必须为流动人口提供充分而有效的信息引导服务。

从服务的绩效来看，做好流动人口工作是有序推进农业转移人口市民化、加快新型城镇化建设步伐的有力抓手。

显而易见，做好流动人口工作已经成为我国加快新型城镇化建设步伐的有力抓手。李克强总理在2014年《政府工作报告》中提出，要解决“三个一亿人”问题，即促进一亿名农业转移人口落户城镇；改造约一亿人居住的城镇棚户区和城中村；引导约一亿人在中西部地区就近城镇化。“三个一亿人”实际上是要解决户籍、住房、就业三个问题，这三个问题正是流动人口生存发展中遇到的最难解决也最需要解决的问题。

卫生计生部门要从实现人口与经济社会全面协调可持续发展的战略目标出发，考虑到资源总量和优质资源不足，城乡、地区和人群方面存在显著差异的情况，科学配置资源，改革现有供给管理模式，提高服务管理水平，兼顾户籍人口与流动人口的需求。加强流动人口发展趋势研究，建立完善流动人口信息共享和公共服务机制，引导人口有序流动、合理分布，促进人口长期均衡发展。

（原载《中国人口报》2015年7月10日）