农村经济
新时期山东省农民工市民化的趋势、问题及对策
孙战文[1]
摘要 党的十八大以来，中国农民工市民化的顶层设计基本完成，国家和山东省的配套政策不断完善，但在新型城镇化发展的新时期，山东省农民工市民化还存在一些实践性问题。本文立足近年山东省农民工就业流动的新特点、新趋势，结合调查问卷数据，分析了农民工市民化进程中农民务工技能培训、户籍制度改革、基本公共服务均等化、市民化成本分担机制等领域存在的问题，认为新时期应从提升农民就业创业能力、深化户籍制度改革、推进公共服务均等化以及落实“人地钱”挂钩制度等方面推进山东省农民工市民化进程。
关键词 农民工 市民化 城镇化 就业流动
新型城镇化建设是我国现代化、城市化建设中的重要部署和重大任务，农民工市民化是其中的首要任务和关键一步。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》对农民工市民化总体目标和实施路径的制度设计基本完成，户籍、教育、社保等配套政策不断完善，党的十九大对市民化的路线图也基本明确，山东也出台了本省的市民化发展规划，对2020年常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率提出了目标和要求。应该说，国家和山东农民工市民化的制度政策体系基本完成。在政策落实过程中，虽然农民工市民化进展还存在诸多方面的滞后，进程还很漫长，但确实为山东省城镇化发展提供了强大动力。如果说过去乡城单向流动是农民工的被动选择，那么在乡村振兴与城镇化协同发展的城乡融合背景下，农民工迁移市民化或返乡创业就地市民化应该是被动转向主动的选择，由乡城的单向流动变成农民工双向流动的动态选择。一方面，城乡融合可以使农民工迁移城市，成为市民，共享城市发展成果，既有利于城市发展又有利于个人发展；另一方面，城乡融合可以使拓宽视野的农民工返乡创业，促进城乡一体建设、产业融合发展、农村公共服务提升和乡村生态与治理的有效改善［1］。
基于以上认知，本文借助山东省人社厅和国家统计局山东调查总队数据（下文简称山东统计数据）、国家卫计委山东农业户籍流动人口数据（下文简称卫计委山东数据）及笔者课题组对山东省农民工调查数据，重点研究2012～2016年山东省农民工就业流动的新趋势，梳理问题，提出新时期推进山东省农民工市民化的政策建议，为促进山东省乡村振兴和城镇化协同发展提供借鉴。
一 山东省农民工流动状况及变动趋势
山东省是农民工大省，农民工总量占全国农民工总量的8%～10%，约占山东省总人口的25%，是山东城市建设中的一支新型劳动大军，也是山东现代化建设的重要力量。近年来，随着山东省新型城镇化加快推进，产业结构、就业结构不断变化，经济布局不断调整，农民工流动呈现一些新特点和趋势。
（一）农民工数量增速持续放缓，开始出现负增长
山东统计数据显示（见图1），2016年山东省农民工总量为2420万人，比2015年减少了11万人，其中外出农民工1002万人，本地农民工[2]1418万人。与全国的农民工结构不同，山东省农民工更多在本乡镇内就近务工，而外出农民工也更倾向于省内流动。根据卫计委山东数据[3]，外出农民工省内流动比重持续上升。2012～2016年跨省农民工占外出农民工的比例由55.6%下降到43.5%，省内流动农民工占比由44.4%上升到56.5%，年均增长率约为3%，其中省内跨市流动农民工比重上升最为明显，由31.4%上升到42.9%。整体来看，山东省农民工总量在2015年之前逐年增加，2016年出现拐点。《2016年度山东农民工监测调查报告》指出，2016年农民工总量下降主要有两方面原因。一是城镇化发展使农村人口减少。2016年全省有275个村居由农村区域划入城镇，这些村居的就地转移劳动力及其家属由农民成为城镇居民。二是农村人口结构变化使农民工供给增长放缓。2011～2016年，40岁以上农民工所占比重由45.5%上升到55.5%，30岁及以下农民工所占比重由32.7%下降为22.8%。第一代农民工逐渐变老，退出劳动力市场，而新生代农民工由于受教育年限延长和人口增长等因素却逐年减少。
图1 山东省2008～2016年农民工总量及两类农民工总量
从农民工总量增长速度分析（见图2），农民工总量增速在2011～2012年达到顶峰后，近些年持续放缓，2013～2016年年均增速下降1个百分点以上。其中，外出农民工增速从2011年后开始回落，本地农民工增速2012年后开始回落，直至2016年外出农民工和本地农民工增速分别降至-0.4%和-0.5%。农民工总量增速持续放缓的主要原因：一是人口增长进入低速增长阶段，1992年以来山东省人口自然增长率大多维持在3%～5%的水平上，人口增速下降，第一代农民工逐渐退出劳动力市场，新生代特别是“90后”农民工进入劳动力市场人数减少，加之山东省农民工倾向于在本地生活，致使农民工总量，特别是农民工跨地区流动的趋势减缓；二是农村剩余劳动力数量出现下降，劳动供给已经由无限供给向有限供给转折，随着经济结构、就业结构转变，技术性农民工工资正在大幅上升，劳动供求的结构性矛盾日渐突出；三是高校扩招、教育年限增长导致二代农民工来源减少，第一代农民工主要来源于初、高中毕业生，但从20世纪末开始随着我国高等教育事业的发展，初、高中毕业生有机会继续接受教育，使得以新生代为主体的农民工数量逐渐减少。
图2 山东省2009～2016年农民工总量及两类农民工增速
（二）外出农民工家庭式流动日趋显著
梳理卫计委山东数据，2012～2016年有超过80%的外出农民工是以部分或完整的家庭形式流动的，且这一比例在逐渐上升。可见，选择家庭式流动或者举家流迁成为山东外出农民工流动的新常态。然而，数据也显示有75%左右的农民工家庭属于部分家庭成员流动而非举家流迁的模式。2012～2016年子女随父母同城或父母异地中一方流动的由45.9%提升至63.2%，随父母异地中另一方流动的由4.6%增长到4.9%，在老家的由49.5%下降为31.9%。其中，子女较多的家庭如果不能实现全部随迁，则出现多数子女流迁、少数子女留守的现象。以上数据说明，大部分农民工家庭能够实现夫妻团聚、父母或子女随迁，但真正实现举家迁移的只占1/4。这种分居状态使得农民工家庭中的子女生活教育、老人赡养以及举家迁移定居成了农民工问题的关注点。如何实现农民工家庭迁移过程中举家迁移，利用家庭这种最基本、最稳定社会单位将大量农民工家庭迁移城镇、融入城镇是随着农民工市民化进程需要解决的现实问题。
（三）外出农民工文化程度普遍提高，但技能培训比例较低
目前山东省外出农民工文化程度普遍提高，特别是第二代农民工，他们接受过高中以上教育的比例更大。表1显示，2012～2016年初中以下文化程度农民工占比由12.5%下降到7.9%，初中文化程度占比也由59.5%下降到50.7%，而高中及以上文化程度占比由28.0%提升到41.4%。第二代农民工中接受过高中及以上教育的比例在50%以上。农民工文化程度不断提高将有利于农民工从事技术性更高的工作，突破城市就业结构性障碍，实现长期稳定就业。
表1 2012年、2016年山东省外出农民工文化程度状况
但从外出农民工技能培训状况看，根据笔者对山东省802个农民工家庭的外出农民工调查（见图3、图4），2015年49.20%的外出农民工没有参加过任何形式的非农技能培训，参加培训的也以学徒工和自费的形式为主，正规的政府或企业组织的培训比例仅为11.71%。没有技能等级的农民工占51.1%，初级技工占26.39%，中级技工占15.23%，高级及以上技工占7.27%。中、高级技师缺乏是近几年农民工城市就业出现结构性矛盾的根源，同时，对于农民工迁移定居城市也是不小的障碍。
图3 2015年山东省农民工技能培训状况
图4 2015年山东省农民工职业技能状况
（四）务工持续时长逐步增加，就业逐步稳定，自主创业能力逐步增强
卫计委山东数据显示，2012～2016年山东省外出农民工从首次外出务工年份算起，累计外出务工持续年限平均在7～8年，超过5年的占50%，超过10年的约占20%。截至2012年调查时点，最后一次外出务工的持续时长平均为4.6年，而截至2016年调查时点，平均时长增长为5.83年，说明随着农民工在城市务工时间增加，单次外出务工持续时长增加，就业逐步稳定。从就业单位性质和就业身份（见图5、图6）分析，从事个体工商户经营的农民工逐渐增加，2016年超过40%，作为雇主和自营劳动者的比例也达到40%，说明山东省农民工从事个体工商自营的自主创业能力逐步增强。
图5 2012年、2016年山东省农民工就业单位性质分布
图6 2012年、2016年山东省农民工就业身份分布
（五）外出农民工与城市居民收入支出差距较大，且有逐步扩大的趋势
根据山东统计数据（见表2），山东省外出农民工月平均收入从2012年的2355元提高到2017年的3675元，年均增长9.3%，但月平均收入增速下降明显，从2013年的14.5%下降到2017年的5.3%。历年外出农民工月平均收入占城镇单位就业人员平均工资的65%～69%，与城镇职工的收入差距有逐步扩大之势（2017年这一比重下降为65%）。
表2 2012～2017年山东省外出农民工收入状况
在消费支出方面，卫计委山东数据显示，2012年和2016年农民工务工地月均消费支出分别为778元/人和1132元/人，食品支出所占比重近1/2，分别为389元/人和556元/人。而同期农村居民月均生活消费支出分别为565元/人和798元/人，城市居民月均消费支出为1315元/人和1791元/人。[4]可见山东省外出农民工消费水平随城乡消费水平的提高同步提高，但依然接近农村消费水平，其消费结构落后，以食品支出为主。造成这种现象的原因，除了农民工自身收入水平低以外，还与农民工无法享受城镇公共服务有关，他们必须通过个人支出来弥补社保缴费、教育医疗支出等的公共服务缺失。
（六）农民工城市居住环境有所改善，但购置定居住房难度仍然很大
表3显示，2012年有85.2%的农民工租住或免费居住在由单位、雇主、就业场所或农民工自己寻找的住房内，2016年这一状况有所好转，比例下降为70.0%。这些农民工在务工地居住环境整体较差，大多数农民工居住面积在7平方米以下，配套设施不完善（无卫生设施，无独立厨房，生活设施差），居住条件恶劣。同时，表3也显示，2012～2016年农民工在务工地自购自建房比例上升明显，由14.1%上升到29.7%。由此可见，山东省农民工城市居住环境有所改善，越来越多的农民工能够承担定居城市的居住成本。
表3 2012年、2016年山东省外出农民工住房状况
另外，随着务工城市房价水平的持续上升，农民工购房和租房的成本也水涨船高。卫计委山东数据显示，租房农民工2012年月住房支出为190元/人，到了2016年则上涨为381元/人。同期，山东省住宅商品房平均销售价格由4557元/平方米上涨为5728元/平方米。根据笔者2013年的研究，按该时期农民工及其家庭收入水平和当地房价计算，如果农民工家庭有1个子女，则能够购买住房定居务工城市的时间最少需要13年，如果有2个子女，则最少需要17年［2］，平均大概需要16年才能买得起房子，71%的农民工需要10年以上才能买得起，近30%的农民工需要20年以上才能买得起。城市高昂的住房价格和住房租金都是农民工难以承受的，他们如果想定居城市，须为此付出巨大的努力。
（七）农民工务工地生活相对封闭单调，参与社区交流较少
根据2012年卫计委山东数据，山东省外出农民工在务工地与同乡交流最多（合计占53.9%），与市民交流较少；在务工地业余生活相对封闭单调，和外界的交流不多，大部分农民工平时没有参加业余文化生活，有业余文化生活的其方式主要有：业余看电视、电影的占88.3% ，玩棋牌、游戏的占21.5%，上网浏览、通信的占35.7%，读书、看报、学习的占42.4%，参加文体活动的占14.6%。由于农民工还没有真正成为市民的一员，实际参与社区管理的人数很少，参与社区选举的更少，91.4%的农民工没有参与过城市社区选举活动，参与过社区文体活动、公益活动和卫生健康教育活动的也分别仅占28.2%、27.9%和38.6%。城市农民工依然是独立于城市之外的边缘群体，距离真正向市民转化还有相当距离。
（八）农民工务工地长期居住意愿较高，融入城市的归属感逐渐形成
2012年卫计委山东数据显示，有98.5%的农民工表示喜欢务工地城市，有97.0%的农民工表示关注务工地城市的变化，有95.3%的农民工表示愿意成为务工地城市一员，成为本地人，有93.6%的农民工感觉本地市民愿意接受他成为本地人，有78.6%的农民工感觉不存在市民对他们的歧视问题，有69.1%的农民工表示与老家相比，在务工地城市工作生活比较幸福。可见，目前城市农民工尤其是第二代农民工的市民化意愿非常强烈，对务工地城市的归属感日渐形成，而城市市民接纳农民工成为市民的能力也逐步增强。正因如此，2012～2016年打算在务工地城市长期居住5年以上的农民工比重从66.6%提升到73.3%。
从上述山东省外出农民工最新流动状况及变化趋势不难看出，外出农民工市民化意愿非常强烈，现实中也表现出众多对农民工及其家庭定居城市和融入城市的利好方面，但真正完成市民化进程，又能顺利融入城市的农民工比重仍然不高。正因如此，山东省农民工对自身未来的发展更趋理性，虽然表现出强烈的市民化意愿和融入城市的归属感，但即使符合务工地城市落户条件，真正愿意把户口迁入城市的农民工比重还是从2012年的57.4%下降到2016年的47.9%，另有25%左右的农民工处于观望、视其未来发展的不确定状态。
二 山东省农民工市民化存在的主要问题
由上述山东省农民工流动状况及变化趋势看，推进山东省农民工市民化的进程，需要把本地农民工和省内就近转移农民工市民化作为主渠道，唯此才能实现20年后2000万农民工市民化、70%城镇化率的目标[5]。但也应该看到农民工技能水平、务工收入、居住支出、城市社区融入能力等问题，以及这些问题背后诸如农民工市民化的制度供给与农村退出的制度供给等诸多深层次问题仍然突出。
（一）农民工务工技能与用工需求结构性矛盾依然突出
农民工真正融入城市社会，成为市民，必须提高自身技能水平，积累更多的人力资本。目前山东省农民工技能培训状况并不能满足城市就业市场对他们的要求，也不能满足市民化准入门槛要求。对于农民工而言，要么没有长期的职业规划，对技能提升与就业岗位、收入匹配认识不足，不愿参加培训；要么受限于经济实力、工作时间、工作强度等，无法参与职业技能培训。对于用工企业而言，要么对农民工重使用轻培训，要么担心培训投资回报，对农民工培训的投入力度不够。对政府而言，目前我国尚处于职业技能培训经费投入不足，经费来源渠道单一，多元化投入机制尚未完全建立的阶段，受财政实力的影响，对农民工职业技能培训在政策、资金、人员投入上均捉襟见肘。
（二）户籍制度改革中实践性问题仍未解决
2014年执行的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（下文简称《意见》）、2015年颁布的《居住证暂行条例》和2016年印发的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》等新一轮户籍制度政策，目的就是适应我国目前新型城镇化和流动人口迁移定居的改革需要。但《意见》提出“全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件、严格控制特大城市人口规模”的政策指引，导致目前山东省不同层级城市、不同区域的户籍改革力度不同，已经放开落户的城市仍存在一些人口规划、公共服务不均等，社保转移衔接、子女教育、住房和公积金等户籍相关领域的执行障碍，导致农民工与市民的政策待遇仍然存在差别。
另外，目前山东省的居住证政策执行进展不平衡，一些城市发放量较高，一些城市发放量较小。在居住证政策上又存在政策落实与农民工选择上的现实问题。一方面，一些城市没有完全落实《居住证暂行条例》规定的6项基本公共服务和7项办事便利。一些城市从居住证到落户衔接还存在很大的局限性，往往瞄准高学历、高层次人才，广大农民工真正落户成为市民较困难。另一方面，如果居住证管理政策落实到位，农民工申领居住证后，即便没有城市户籍，同样可以享受城市生活所必需的公共服务，居住证附带的福利和服务越多，户籍带来的收益就越小［4］。
（三）农民工务工城市享受基本公共服务水平仍然很低
在目前农民工城市享受的公共服务体系中，农民工最为关注的三个问题仍然突出。一是农民工城乡社保转移衔接问题。随着农民工城乡间往返流动，一代农民工返乡的养老保险，二代农民工的医疗保险关系的转移衔接需求日益增加，随着国家出台相关转移衔接政策，山东省的城乡、异地保险衔接已经有所提升，但各地区也有所区别，在农民工对相关转移衔接程序不了解的情况下，社保衔接问题还在一定时期内存在。二是农民工定居住房问题。前述虽然山东省农民工自购自建住房比例上升，但享受政府公租房等保障性住房政策的农民工比例不足1%，加之城市不断攀升的房价和房租，农民工城市住房问题仍然比较突出。三是子女教育问题。随着“两为主”政策和2016年《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》的实施，农民工子女义务教育阶段问题基本解决，但义务教育“后享受”问题在教育资源紧张区域还存在［5］，学前教育和高中教育等非义务教育阶段问题仍然突出。
（四）推进市民化的财政分担与激励机制未完全建立
根据国务院发展研究中心2014年的测算，省会城市的市民化公共成本为15万元/人左右，地级市为6万～10万元/人，小城镇为3万～6万元/人［6］。层级越低的城市市民化公共成本越低，但层级越低的城市经济、财政兑现市民化公共成本的能力反而越差。2016年中央提出了“人地钱”挂钩制度，国土资源部制定了政策设计，山东省也发布实施意见跟进。但目前这项政策还没有完全落实到位，相应操作办法和实施细则还未明确。实际执行中，对青岛、济南等人口净流入城市而言，无论是财政转移支付还是城市建设用地增量都非常有限，落实“人钱”“人地”挂钩的财政和激励作用不明显，而恰恰青岛、济南是农民工落户意愿最高的省内城市。
（五）农民工城市落户意愿低
前述山东省农民工近年来意愿迁入城市的比重不升反降，而且还有25%的农民工处于不确定状态。农民工不愿落户城市有户籍制度改革不到位的原因，但从长远看，随着户籍制度改革及其配套制度逐步到位，城乡融合逐步一体，城乡差距缩小，农民工反而会因城市吸引力下降而出现逆城镇化现象。就目前实践状况看，农民工不愿落户城市的原因主要有二：一是对城市务工收入及生活成本和生活压力的认识，担心就业、收入及稳定性；二是担心落户城市对农村应有的权益受到侵害，虽然目前农民户口变动与土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权“三权”脱钩，但在实际实施中的很多问题没有得到有效解决。
三 新时期实现农民工市民化的措施
综上所述，新时期山东省推进农民工市民化的重点是推进本地农民工和省内跨市的农民工市民化，从而实现目前农民工存量及未来新增农民工中的大多数（80%～85%）就近就地市民化。党的十八大以来的一系列有关农民工市民化的政策制度，规划了到2050年农民工真正融入城市的战略部署，制度政策体系进一步完善，但政策推进中影响农民工顺利完成市民化的问题还需要采取有效措施。
（一）进一步提升就业技能，培植城乡融合发展的新就业增长点
要继续加强对农村转移人口和在岗农民工的技能培训，农民工、企业、政府各方需进一步增加投入，力争实现农村职业教育免学费制度，落实培训就业一体化。在乡村振兴和新型城镇化协同发展要求下，城市务工农民工的技能培训瞄准现代新兴产业和产业结构转型升级的需要，通过技能提升提高农民工新形势下的就业水平和工作能力。就近转移的农民工立足乡村振兴战略实施的需要，培训瞄准城乡产业融合发展中的新业态和专业性技能，在不断培育乡村现代化经济体系中提升务工就业能力。
（二）继续支持自主创业，鼓励农民工就近市民化与返乡创业
对外出农民工，要继续鼓励和支持农民工自主创业，在创业培训、注册登记、信息服务、融资担保等领域扶持农民工自营，同时加快创业孵化基地、产业园区建设，使农民自主创业能够提升空间层次。对本地农民工，通过乡村一、二、三产业融合和特色城镇建设等助推返乡创业，采取措施有效整合农村土地、厂房设施等资源，培植乡村特色产业、特色产品，以返乡创业带动城镇和县域经济发展，进而带动农民工就近市民化。
（三）进一步深化户籍制度改革，提升居住证含金量
我国还不具备取消户籍制度的人口结构条件和社会福利条件，它还将长期存在，短期内户籍上附加的大量隐形社会福利又难以迅速剥离，因此必须进一步深化户籍制度改革，逐步剥离绑缚在户籍上的诸多城乡之间和区域之间的社会福利差距。短期内进一步提升居住证的含金量，特别是应享有6项基本公共服务和7项办事便利的落实。逐步实施省内各级别城市差异化落户政策，明确不同农民工群体差异化落户准入条件，使持有居住证一定时期的农民工能够落户城市。
（四）加快推进公共服务均等化
在社会保障、子女教育、住房保障等方面不断缩小城乡基本公共服务差距。加快完善农村社会保障制度，推进城乡居民养老保险全覆盖，继续推进完善城乡统一的基本医疗保险和大病保险制度，提高农民工社会保险统筹层次，解决农民工医疗、养老保险关系地区间转移衔接问题［7］。把农民工全部纳入城镇住房保障体系和住房公积金覆盖范围，扩大城市公租房、廉租房、保障性住房和低价商品房对农民工的覆盖。进一步优化基础教育资源配置，使教育资源与人口聚集相匹配，扩大普惠性学前教育解决农民工子女入园问题，消除捆绑在户籍、住房上的义务教育“后享用”问题，依托山东省高考政策改革，解决农民工子女异地高中教育和异地高考问题。
（五）进一步落实“人地钱”挂钩制度和农村权益保护退出机制
在人钱挂钩方面，在完善中央和地方的财政投入机制基础上，山东可以探索区域人口聚集规模及成本测算，按照钱随人走的原则，将转移支付落实到人头，提高流入地政府积极性。在人地挂钩方面，对长期居住未落户的农民工及家庭，按照一定的比例增加建设用地供给。加强农村“三权”的确权和保护，逐步建立市场化的退出机制，将农村权益转化为市民化资本。
参考文献
［1］周悦：《以“城乡融合”维护农村居民主体地位》，《中国社会科学学报》2018年5月16日。
［2］孙战文、杨学成：《市民化进程中农民工家庭迁移决策的静态分析》，《农业技术经济》2014年第7期。
［3］熊小林：《聚焦乡村振兴战略探究农业农村现代化方略——“乡村振兴战略研讨会”会议综述》，《中国农村经济》2018年第1期。
［4］刘金伟：《新一轮户籍制度改革的政策效果、问题及对策》，《人口与社会》2018年第4期。
［5］欧阳慧、张燕、滕飞、邹一南：《农民工群体差别化落户思路与政策研究》，《宏观经济研究》2018年第2期。
［6］金三林：《“十三五”时期推进农业转移人口省内就近市民化的路径与建议》，《经济纵横》2015年第8期。
［7］张江雪、汤宇：《中国农业转移人口市民化测度研究——基于全国8 城市大样本数据的调查分析》，《人口与经济》2017年第5期。
（责任编辑：樊祥成）
[1]孙战文（1978～ ），山东政法学院商学院副教授，博士，主要研究领域：新劳动迁移经济理论，农民工迁移问题。
[2] 外出农民工指在户籍所在乡镇地域以外从业的农民工，本地农民工指在户籍地乡镇地域以内从业的农民工。
[3] 根据国家统计局农民工监测调查中农民工的定义（农民工指户籍仍在农村，在本地从事非农产业或外出从业6个月及以上的劳动者），本文主要梳理了2012年和2016年国家卫计委山东农业户籍流动人口数据中符合外出农民工定义的数据。
[4] 由2013年、2017年《山东统计年鉴》数据计算得到。
[5] 有关专家估计，20年后我国城镇化率将达到70%［3］，那么山东省将有2000万农村人口迁移入城，最终城镇人口约7000万，农村人口约3000万。