第三节 全球安全治理的困境及面临的挑战

长期以来，全球安全治理取得了不少成就。在打击跨国犯罪、恐怖主义等直接危害国际安全的有组织行动和人道主义援助、全球气候治理、网络安全等方面都表现出了独特的作用和优势。但是，在后疫情时代，国际体系格局深刻变化，全球安全治理也面临着许多困难和挑战。

一、 国际权力结构变迁将导致国际安全秩序“漂流”

世界格局的多极化和均衡化发展是一个持续的过程，其变化不确定性的后果也是多种多样的。但不可否认的是，权力转移过程中的大国竞争与冲突是未来全球安全治理发展的主要背景和首要影响因素。尽管目前大国关系的主要基调仍是“斗而不破”，但国家间的实力对比与既有权力结构间的错位，将不可避免地加剧传统大国与新兴大国之间的战略博弈。就其对全球安全治理的影响而言，其主要表现就是权力结构变化之于国际合作的影响。例如，新冠病毒感染疫情所凸显的全球领导力危机就印证了国际格局变迁所导致的国际合作危机，或者说权力结构变迁中的大国竞争削弱了全球安全治理的主要领导者之间的合作意愿，加剧了现有多边合作机制的分裂。正如美国对外关系委员会主席理查德·哈斯(Richard Haass)所指出的，当前全球性危机的主要特征是“大国领导力减弱”“全球合作动摇”与“大国不和”，而这些都可以被视为“失序时代”的开端。1现行国际安全秩序承压能力不断遭到削弱将对国家间的战略互信形成重大挑战，而权力政治逻辑所主导的国家间互动的不断强化则会创造一个更容易发生冲突和对抗的地缘政治环境。如在军控问题上，与中俄积极推动大国合作形成鲜明对比，特朗普政府把国际军控作为大国竞争手段，将军控议题意识形态化，妄图基于地缘斗争需要重塑军控机制，抛弃所谓“坏”协议和签署“好”协议，大国军控合作难上加难。2

后疫情时代，国际权力结构的变迁并不会停滞，国际权力分化的趋势也不会改变。无论是基于自身能力还是制度性要求的考量，都将会推动更多的国家行为体参与国际安全秩序的塑造与维护，国际与区域组织、跨国公司等非国家行为体也同样将在其中扮演非常重要的角色。与此同时，新冠病毒感染疫情所带来的一系列“后遗症”势必将继续冲击西方国家及其所主导的“自由主义世界秩序” (the liberal world order) 。3其中，传统大国同新兴大国间原有的结构性矛盾在短期内仍难以得到有效缓解，并且随着更多国家对多边机制的功利态度的不断凸显，传统大国也会更多地通过规则制定和议程设置打压等手段来限制新兴大国。其结果是，全球安全治理机制所蕴含的国家竞争因素将更加显著。例如，拜登政府明确将中国定性为“最严峻的竞争对手”(most serious competitor)，且更加强调通过利用多边机制和加强国际动员等手段来开展对华博弈。就此而言，全球安全治理条件下的多边外交不仅将成为大国竞争的重要手段，而且大国间的竞争对于全球安全治理的作用也可能会从原先单向的阻滞转变为推动和阻滞并行。换言之，大国博弈的新阶段或者说新常态回归全球多边平台的可能性会增大，各方将重点围绕塑造全球规范、规则和制度展开激烈竞争，但其议题大多会限定在气候、公共卫生、经贸等特定领域，区域化、泛集团化的特征会逐步显现出来。现阶段所出现的“有限的多边主义”等概念就是对此现象的一种描述。4

当然，疫情冲击之下国家实力的受损及各方保守主义势力的抬头，导致部分国家参与全球安全治理的能力及意愿都受到了一定的影响，这些国家在短期内将减少在国际事务中的资源投入，而更多地关注其国内事务。5同样值得注意的是，为了避免体系层次的大国竞争加剧所带来的被迫选边站队的盖然性，并满足自身在相关治理议题上的功能性诉求，更多的中小国家将会采取追求“收益最大化”和“风险应急”的对冲战略。换言之，大国战略竞争的日趋激烈，压缩了中小国家的战略选择空间，导致其普遍和频繁地两面下注的可能性不断增加。6尽管这一行为方式有助于平抑大国竞争所产生的影响，但中小国家以对冲战略为导向的外交政策所带来的不可预见性同样会增强未来国际格局变化中的不确定性。7

二、 地缘经济秩序强化将导致“经济主权”回归

经济全球化促进了资源的自由配置和产业的梯次分工，但是产业转移势必会削弱产业迁出国的部分生产能力，导致其在面临危机时难以在短期内获得足够的基础物资供给。新冠病毒感染疫情之下的全球产业链、供应链与价值链的暂时性休克，凸显了全球经济相互依赖的脆弱性。以供应链为例，无论是疫情暴发初期人员、货物流动受限所导致的供应链断裂，还是在经济重启时因需求不足而导致的供应链停摆，都充分暴露了这一脆弱性对于国家和企业所产生的负面影响。8

后疫情时代，安全视角之下提升经济的自主性(self-reliance)与韧性(resilience)将成为国际社会的长期主题。国家行为体势必会采取更多的实际措施，推动与国家安全相关的关键产业链或产业链的关键环节收缩到国内或重置到“可靠的”邻国和盟国，并加大推行关键生活、生产物资本土化供应政策的力度。9部分国家和地区也会通过加快区域经济合作和推动区域一体化，抵御潜在的外部风险。出于分散风险的目的，跨国企业同样会进一步收缩产业链和供应链，其经济活动也会呈现更多的本土化和区域化特点。同时，新冠病毒感染疫情所凸显的全球经贸网络的脆弱性将强化国家间战略竞争的敏感性。经济全球化之下的相互依赖并非由单一的经济利益交换所主导，战略与安全也是国家行为体必须加以考虑的因素。一方面，新兴大国的崛起及其与传统大国经济差距相对缩小，尤其是当两者之间的经济规模、发展前景相对接近且相互间互动的竞争性更为突出的情况下，后者就会将其关注重点从对经济利益的追求转向对相对优势的护持；另一方面，当传统大国认为其他国家利用经济上的相互依赖来谋求战略优势，或者新兴大国认为传统大国利用经济上的不对称的相互依赖关系对其进行打压时，那么两者之间寻求“独立”或者说“脱钩”的动机就会进一步加强，并都希冀改善那些涉及关键基础设施或影响军事姿态的脆弱性。10例如，在疫情背景下，美国、日本和部分欧洲国家强化了构筑所谓“安全且富有韧性的供应链”的意愿，并纷纷加大了对各自国内半导体产业的投资。因此，无论是出于维持供应链弹性的考虑，还是出于遏制竞争对手的用意，国家行为体都会弱化对相互依赖关系所带来的经济收益的考量，而转向寻求创造“独立领域”以避免正和博弈的绝对收益追求对国家安全产生的潜在威胁。11

长期来看，新冠病毒感染疫情所推动的全球经贸的结构调整确实来自商业、技术和社会的内在动力，但“安全思维”相较于“经济思维”重要性的上升将导致国家经济治理失序与增长失速的风险增大。对绝大部分国家而言，受限于其自身的生产能力和市场容量，其国内供应链的弹性远小于全球供应链，所谓的“自给自足”并不能显著增强其抵御风险的能力，反而会变相增加生产成本和本国国民的隐形税。12与此同时，在信息不充分和互信欠缺的情况下，国家对供应链安全过度担忧所引发的政策后果，反而会扭曲国家间正常的供给关系，导致部分具有高度周期性的行业出现建设过度的后果，进而损害由经济全球化所形成的规模效应和分工专业化效应。此外，经济层面的全面或者选择性“脱钩”也会反向对其他安全领域产生负面的连锁效应，最后形成因规避脱钩风险而不得不强化脱钩行动的“脱钩悖论”。13

三、 治理机制碎片化加剧将导致全球安全治理机制“肌无力”

机制碎片化(regime fragmentation)是全球安全治理体系发展过程中不可避免的一大特征。一方面，权力的分散使得全球安全治理的制度性安排向多层面和多领域发散，不同行为体、组织与机制之间的互动也加速了这一进程；另一方面，治理主体多样化、行为领域扩散化、利益诉求多元化以及新议题大量涌现催生了国家社会对多元治理机制的需求。因此，全球安全治理机制的碎片化所呈现的“竞争性多边主义”(contested multilateralism)的特质，呼应了当前国际格局权力分散及利益多元的诉求，并在一定程度上增强了体系的韧性，拓宽了各类主体参与全球安全治理的渠道。14

然而，本书所强调的全球安全治理机制碎片化是一种由原有治理机制改革滞后、新兴治理机制职能冗余以及新旧治理机制之间缺乏互动所呈现的制度失灵现象。新兴大国国际话语权的增强削弱了传统大国对于议程设置的垄断能力。一方面，为了绕开现有制度安排对自身的限制以及继续保持引领国际规范的能力，传统大国就会倾向于选择或者创建符合自身利益偏好的排他性全球或地区安全治理机制。例如，为了绕开现有国际机制的桎梏，部分西方国家政府已经就不同的议题，提出了诸如“技术12国” (T-12) 、“民主10国” (D-10)等新的国际架构，并试图以所谓的“微多边”联盟，强化自身在特定的全球或地区问题中的作用。15另一方面，出于对相对利益的追求以及向新兴大国施加压力，部分西方发达国家即使在现有的机制中处于优势地位，也会通过所谓的“负结构性权力” (negative structural power)来阻碍现有的治理机制的运作或者阻碍其他国家对现有治理机制的改革。16以WTO贸易争端解决机制中的中美贸易裁决为例，尽管美国在绝大多数裁决结果中都处于有利地位，但美国政府对其未能在WTO贸易争端解决机制中取得更多特权颇为不满，继而选择通过阻挠上诉机构启动法官遴选程序，来阻碍争端解决机制的正常运行。17

在全球安全治理机制呈现“武器化” (weaponization)的趋势之下，国际机构事实上就更难以担负起全球安全治理的协调责任，反而会沦为大国政治博弈的阵地。18在不同机制之间重叠、抵牾、失调的背景下，原有治理机制作用逐渐弱化且可信度下降，新兴治理机制功能存在冗余且尚未得到危机检验，新旧治理机制之间也极易出现“恶性竞争”。在此背景下，议题竞争将导致制度建构的沉没成本和边际成本不断扩大。也就是说，这一系列因素所带来的效率低下、规则模糊、议程竞争等因素将对全球安全治理的有效开展造成扰动。例如，新冠病毒感染疫情就凸显了全球安全治理机制碎片化以及不同机制之间的互斥性竞争。因此，在后疫情时代，权力因素所嵌入的国家间竞争仍将继续推动全球安全治理机制碎片化的趋势，而全球安全治理机制的碎片化作为国家间竞争乃至冲突的表现，也将进一步制约国际社会在多边领域合作的空间。19

四、 全球安全治理共识的弱化将加速“价值基石”的瓦解

国家行为体的价值理念是决定其利益偏好的重要因素之一，而各方对共同利益的认知则是建立和维持国际合作的重要前提之一。无论是对于全球性问题的认知，还是围绕全球安全治理目标及其实现方案的选择，全球安全治理的参与者往往都是基于共同的价值理念，就具体事项达成初步共识后，再对如何决策与执行作出选择。各个国家对全球性公共问题认知的绝对利己思维会大大削弱国际合作的基础，而文化、意识形态层面的偏见更是将国家间的矛盾加以放大。此外，全球安全治理体系有效性的不足也会扩大其所承载的基础价值观念的分歧。尤其是，随着大国在各个领域内的战略竞争的加剧，国家之间的战略互信本就面临着严重的缺失。实际上，不同国家对于全球安全治理的认知及其参与能力的迥异本身就使得国际社会难以达成协调一致。

就新冠病毒感染疫情而言，这一突发性的全球危机本是最为纯粹的全球安全治理问题，但国际社会并未出现大多数人所预期的那种合作。面对新冠病毒感染疫情的冲击，美国特朗普政府的优先政策也演变成了孤立主义。与此不同的是，中国在对内严格管控的情况下，积极加强与俄罗斯、巴基斯坦、日本等周边国家的合作。显然，政治文化和意识形态的偏见是导致这一现象出现的重要原因。在疫情暴发初期，西方国家政府基于所谓的“制度优势”，不认为疫情会对自身造成过大的影响，并将“制度落后”视为中国遭受疫情冲击的主要原因。但是，当疫情在西方世界出现大规模蔓延时，西方国家政府现实的糟糕应对与其所主张的“制度优势”形成了鲜明的对比。为了尽量消解预期落差以及推卸抗疫失职的政治责任，部分西方国家政府从侧重鼓吹自身的“制度优势”开始转向对中国进行大量的无端指责，即使是中国正常的对外援助活动也被贴上了“扩大影响力”的政治标签。新冠病毒感染疫情凸显了价值分歧与国际共识缺失对于全球安全治理所形成的阻碍。20疫情激化了国际社会在价值理念层面的固有差异和冲突，尤其是当这种文化冲突与权力竞争相叠加时，国际社会所存在的结构性矛盾在骤然间就会变得异常激烈。而西方国家政府对中国的污名化行为和政治化攻击本质上是以“西方中心主义”和文明失落心态来看待异质文明，用二元对立思维和权力政治思维来解决权力转移难题。21在后疫情时代，国际社会不确定性的增加还将强化国家的实用主义倾向，不少国家特别是西方发达国家转向对实在利益的追求，同时推卸道义责任，其结果是，国家间的相互信任基础进一步遭到弱化。

因此，无论是由于权力政治思维的强化，还是对本国利益的优先追求，抑或是内部压力的外部转移，国家间的分歧和对抗极有可能随着全球性文明价值共同承诺的缺失而不断扩散，全球安全治理的制度规范及其价值理念则会因此而遭受深刻的冲击。22尤其是，因特定利益所引发的保护主义意识和付诸实施的排外手段极有可能以“国家安全”或者“民族利益”为由，且假借多边主义之名再度大行其道。鉴于基础性价值的削弱同低效或者无效的治理结果之间存在正反馈循环，国际社会参与集体行动的离心力因而会进一步增强，制约各国参与全球安全治理合作的意愿。23

1 〔美〕理查德·哈斯：《失序时代：全球旧秩序的崩溃与新秩序的重塑》，黄锦桂译，中信出版社2017年版，第417—418页。

2 傅小强：《国际安全进入高风险时期》,https://mp. weixin. qq. com/s/9EJ83KQDsfO t8eZ-8TWvhg,2021年8月25日访问。

3 Brantly Womack, International Crises and China's Rise: Comparing the 2008 Global Fi-nancial Crisis and the 2017 Global Political Crisis, 10 The Chinese Journal of International Poli-tics 383 (2017).

4 Anthony Dworkin, Americans Before Allies: Biden's Limited Multilateralism, https:/ecfr. eu/article/americans-before-allies-bidens-limited-mulbilateralism, visited on 2021-05-30.

5 参见宋国友：《中美关系与2030年世界秩序的不确定性》，载《人民论坛·学术前沿》2017年第15期。

6 参见曹玮：《选边还是对冲——中美战略竞争背景下的亚太国家选择》，载《世界经济与政治》2021年第2期。

7 参见杨洁勉：《中国应对全球治理和多边主义挑战的实践和理论意义》，载《世界经济与政治》2020年第3期。

8 Homi Kharas, Global Development Cooperation in a COVID-19 World, https://www. brookings. edu/wp-content/uploads/2021/01/Global-Development-Cooperation-COVID-19-World. pdf, visited on 2021-05-30.

9 Carla Norrlöf, Is COVID-19 the End of US Hegemony? Public Bads, Leadership Fail-ures and Monetary Hegemony, 96 International Affairs 1281 (2020).

10 Henry Farrell & Abraham L. Newman, Weaponized Interdependence: How Global Eco-nomic Networks Shape State Coercion, 44 International Security 42 (2019).

11 Anthea Roberts, Henrique Choer Moraes & Victor Ferguson, Toward a Geoeconomic Or-der in International Trade and Investment, 22 Journal of International Economic Law 655 (2019).

12 Global Supply Chains are Still a Source of Strength, Not Weakness, https://www. e-conomist. com/leaders/2021/03/31/global-supply-chains-are-still-a-source-of-strength-not-weak-ness, visited on 2021-05-30.

13 Willy Shih, Global Supply Chains in a Post-pandemic World, 98 Harvard Business Re-view 82 (2020).

14 Julia C. Morse & Robert O. Keohane, Contested Multilateralism, 9 The Review of Inter-national Organizations 385 (2014).

15 Jared Cohen & Richard Fontaine, The Case for Microlateralism: With U. S. Support, Small States Can Ably Lead Global Efforts, https://www. foreignaffairs. com/articles/world/2021-04-29/case-microlateralism, visited on 2021-05-30.

16 Doug Stokes & Martin Williamson, The United States, China and the WTO after Coro-navirus, 14 The Chinese Journal of International Politics 23 (2021).

17 参见郑宇：《21世纪多边主义的危机与转型》，载《世界经济与政治》 2020年第8期。

18 参见汪卫华：《疫情之下国家治理与全球治理的再审视》，载《国际政治研究》2020年第3期。

19 参见赵可金：《疫情冲击下的全球治理困境及其根源》，载《东北亚论坛》2020年第4期。

20 参见王正毅：《物质利益与价值观念：全球疫情下的国际冲突与合作》，载《国际政治研究》2020年第3期。

21 参见郭树勇：《大危机下的国际合作与外交转向：国际政治社会学的视角》，载《当代世界与社会主义》2020年第3期。

22 Stephen M. Walt, The Election is Over, The Ideological Fight is about to Start, https://foreignpolicy. com/2020/11/07/the-election-is-over-the-ideological-fight-is-about-to-start/, visited on 2021-05-30.

23 Arjen Boin, The Transboundary Crisis: Why We Are Unprepared and the Road Ahead, 27 Journal of Contingencies and Crisis Management 94 (2018).