关于建立海关稽查制度的思考(1)
为了适应我国经济体制运行市场化和国际化的要求，建立市场经济条件下的现代海关制度已经成为我国海关当前和今后一个时期的奋斗目标。在借鉴西方发达国家海关外部审计制度成功经验的基础上加以改造形成的海关稽查制度，在我国现代海关制度中占有十分重要的地位。海关稽查制度中所贯穿的管理思想和基本理念正是现代海关制度着意体现的。因此，如果说建立现代海关制度是我国海关管理一次深刻变革的话，建立海关稽查制度就是这场变革的重要步骤。
一、建立海关稽查制度是东西方海关管理发展的理性选择
海关稽查是指海关自进出口货物放行之日起3年内或者在保税货物、减免税进口货物的海关监管期限内，对被稽查人的会计账簿、凭证、报关单证以及其他有关资料和有关进出口货物进行核查，监督被稽查人进出口活动的真实性和合法性。其核心就是要改变把海关仅仅当作“守门人”的传统观念，改变把人力、物力和监管手段过分集中在通关口岸的狭小空间和短暂时间内的传统模式，转而把海关对进出口的监督管理建立在企业管理和账簿稽核的基础上，扩大监督管理的广度和深度，使口岸通关更便捷、监管更有效。这种管理思想和方法的改变，蕴含着一个最普通的哲理，即社会事务无限膨胀和管理资源（人力、财力、物力等）相对稀缺的永恒矛盾。这决定了人类社会必须不断推动管理方式的变革，追求更有效、更科学的管理方式，实现管理效益的最大化。尽管一些西方国家早在19世纪就把审计方法引入海关管理，但是真正将这种方法发展成系统的制度只是最近几十年的事。特别是第二次世界大战以后，西方经济和贸易出现较长时间的繁荣。经济和贸易总量成倍地增长，对海关的进出境管理构成了巨大的压力，而海关管理在经费、人力等方面的投入则越来越受到政府预算的约束。海关对进出境的有效管理显然不能完全依靠无限度地增加投入、扩大规模，而是必须寻求一种更为有效的管理制度和方法来实现。同时，随着政府管理体制改革的不断深入，政府从管理型政府向服务型政府转变。所谓管理就是服务，体现的正是这种思想。这种观念上的革新也推动了海关管理思想的变革。通过海关的服务，维护进出口商的合法权益，提高本国商品的国际竞争力，促进外贸自由发展的思想几乎成为各国海关共同的管理原则。以“促进为主”也好，“客户导向”也好，都是对这一管理原则的具体体现。将便捷的口岸通关与严密科学的后续查账有机结合，海关外部审计制度正好适应了这两方面的共同需要，并在最近一二十年得到了迅速的发展。海关合作理事会正全力倡导各国海关推行这项制度。
改革开放以来，我国经济得到了飞速发展。对外贸易发展更为迅速。1979—1993年，我国外贸平均以16%的速度快速增长，使我国经济的外贸依存度达到38%，我国经济的发展越来越需要通过发展外贸实现。我国海关面临前所未有的压力。改革开放14年来，我国海关关员从6000人增加到29000人，海关机构从1980年的100个增加到现在的258个。由于我国海关管理职责大、任务重，管理手段和方法落后，十多年来我国对迅速增加的进出境活动的管理主要是通过大幅度增加人力的投入实现的，我国海关队伍的发展速度清楚地说明了这一点。但是，这种不断扩展外延、增加投入的方法并不是没有限制的。目前，海关所实行的是较为特殊的预算体制。根据这种体制，我国海关经费的来源将受到制约，预算约束是刚性的。随着我国关税水平的进一步降低，尽管税基会有所扩大，但总体上关税收入的增长潜力会越来越有限，所以当我国海关人员和机构增加到一定的规模以后，不可能无限制地增加投入。应当说，改革开放十多年来，为了适应对外贸易发展的需要，海关改革从未止步。但是，海关监管工作中简化手续、加速验放与堵塞漏洞、严格管理这对基本矛盾没有从根本上得到解决。“一方面，口岸瓶颈堵塞，简化手续、加速验放的呼声日高；另一方面，偷逃关税和利用进出口货运、保税及减免税渠道进行的种种违法犯罪活动将长期存在。”(2)形势的发展呼唤海关管理的变革。应当说，这是我国海关决定推行稽查制度的深刻社会背景。
无论在西方国家，还是在我国，推行海关稽查制度已经成为海关管理改革一种必然的理性选择。
二、我国全面推行海关稽查制度的条件
如果说进出口业务的无限膨胀和海关管理资源相对稀缺的矛盾是海关推行稽查制度的内在动力的话，海关推行稽查制度的外部条件也是基本具备的。
（1）制度改革与创新已经成为时代的旋律。改革开放无疑是一场伟大的思想解放运动，它至少解放了两代人的思想观念，从而使制度改革与创新成为可能，因此它必将或正在改变一个时代。从改革开放初期到现在，我国海关在关税、通关、保税等单项业务制度改革方面不断进行探索，1991年提出建立海关稽查制度是海关制度改革的继续。如果说海关以往的改革都是以单项突进为特点的话，那么以1994年决定建立现代海关制度为标志，我国海关制度的改革与创新进入了全面整体推进的新阶段，制度改革与创新已经成为20世纪90年代海关改革的主旋律。海关稽查制度作为现代海关制度的重要组成部分，必将对现代海关制度的建立发挥特殊的作用。
（2）推行海关稽查制度已经具备了扎实的实践基础。尽管以往海关所进行的关税、通关、保税、科技制度改革都有其自我发展和完善的特点，但这些单项制度的改革客观上也为稽查制度的建立创造了条件。一方面，持续不断的改革增强了海关内部和外部社会对海关改革的承受能力；另一方面，保税核销、关税稽查的实践提高了海关稽核企业账簿的能力，以H883系统为核心的计算机技术的发展，使信息联网、信息共享成为可能。特别是从1992年8月开始在上海、广州、拱北等海关进行的稽查制度试点，更在明确稽查制度目标模式、建立稽查制度工作程序、规范企业会计账册管理制度、建立锻炼海关稽查队伍等方面进行了大量的探索，并取得了初步经验。所有这些都为建立海关稽查制度打下了坚实的基础。
（3）现代企业制度的建立将为海关实施稽查制度提供坚实的社会基础。海关稽查制度必须建立在进出口商和相关企业或单位健全的财务会计制度基础之上，如真实、明晰的会计凭证、账簿、报表和严格的企业内部控制制度。否则，海关稽查制度的建立就没有基础。以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为特征的现代企业制度有着与海关稽查制度共同的基础要求，无论是产权关系的明晰、责权的划分、收益的分配还是企业经营决策都必须建立在真实科学的财务会计制度基础之上。西方国家海关外部审计制度得以建立并迅速发展的重要原因之一，就是西方国家的企业制度比较成熟，海关推行外部审计的法治环境比较好。所以，现代企业制度的建立必将从根本上改变海关稽查制度的社会环境。
（4）报关注册登记制度是现阶段建立海关稽查制度的有力手段。从表面上看，报关注册登记制度似乎与海关稽查制度没有直接的关系，但是在我国现代企业制度尚未完全建立的现阶段，报关注册登记制度无疑是海关敦促企业建立真实、科学的财会制度，加强、完善企业内部管理的强有力手段。所以，海关必须充分运用这一手段，建立科学、严密、强有力的报关注册登记制度，提高企业报关注册的资格，把建立真实、完整的财务制度作为向海关申请报关注册的首要条件。对已经注册登记的企业要定期进行普查和年审；同时，还要明确法律责任，加强企业的自律性经营机制。在当前，这不仅为海关稽查制度的建立创造了条件，也将推动我国现代企业制度的发展进程。
三、构筑科学的海关稽查制度模式
海关稽查制度作为一种新的业务管理模式有其鲜明的特征，即以企业为监管单元，以查控企业进出口经营、资信和守法等基本状况为主要目标，并以稽核企业会计账簿、凭证、报表等为主要手段，通过计算机联网、信息共享，实现对进出境的有效管理。
“以企业为监管单元”将改变过去以货物为单元、逐票验放、海关掌握某一票货物的进出口状况而不了解企业总的进出口经营状况的局面，力图以企业为单元，从整体上把握某一企业的进出口总状况，实现对企业进出境的有效管理。海关从对货物实施逐单监管过渡到对企业在一定时期内的进出口活动从总体上予以把握，是海关管理一次质的飞跃，是一次管理革命，意义十分深远。
“查控企业进出口经营、资信和守法状况”即通过了解、掌握企业的进出口经营、资信状况进而达到监督、控制企业合法进出的目的。这是实现“通关要便捷，监管要有效”这一海关监管基本目标的最佳途径，比简单意义上的口岸查验企业进出口活动要有效得多。
稽查制度不放弃口岸对货物的查验，但要求把口岸通关的程序性手续简化到必要的最低限度，并将超越传统的单纯对进出口货物实施验放的范畴，把监管的过程延伸到对记录反映企业进出口经营的会计账簿、凭证等方面，主要通过查账达到管理企业进出口的目的，这将大大提高海关监管层次。
根据稽查制度的基本特征，要使这一制度发挥出应有的效能，就必须构筑科学的海关稽查制度模式。当前，要着重解决如下问题：
（1）监督企业会计账簿制度规范化。把经营进出口企业会计账簿制度作为报关注册登记的必要资格条件。理想的目标是使每家进出口经营企业都有符合国家会计法规的规范化企业会计账簿制度。近期目标是：第一，对现行报关登记注册企业进行清查，敦促企业完善会计账簿制度，限期完成；第二，对新的报关登记注册企业实行新办法，对会计账册制度不健全的不予注册登记。
（2）按照“以企业为监管单元”的要求，分区划片，确定主管海关。要对企业一定时期内的进出口活动进行总体把握，就必然要求对进出口企业实施分区划片管理，并确定主管海关。理想的目标是做到每家进出口企业都有一个明确的主管海关，海关能对每家企业一定时期内的进出口总量和行为有准确把握，实现对进出境活动的有效管理。近期的目标则是调整口岸现场海关与后续管理海关的关系，做到每个海关都有明确固定的辖区，每个区域内的企业都有明确的主管海关，由主管海关对辖区内的所有报关注册企业按照统一标准，建立完整、科学的企业进出境活动档案，抓好制度的基础建设，为以企业为单元实施稽查做好准备。
（3）建立以风险分析为基础的分类通关制度。要研究建立海关对进出境实施监管的风险分析科学指标体系，并以此为标准对企业进行分类，根据不同的等级设定不同的通关程序和要求。理想的目标是把口岸通关与事后稽查有机地结合起来，通过通关类别与稽查方式的科学组合，实现最佳管理效果。
（4）职能前后分离。实施稽查制度将进一步要求海关实现口岸监管和事后稽查的分离，即在不放弃口岸查验的同时，逐步把海关监管的过程延伸到对企业会计账簿制度的稽核方面，通过稽查加强对企业进出口的有效管理。由于口岸监管和事后稽查的工作难度和要求各不相同，两者机构、职能和人员必须分离。口岸监管既包括审单、查验、征税、统计等环节，也包括保税业务的登记、备案、核查核销。稽查作为监督管理的一部分保持相对的独立性和机动性，负责对企业会计账簿等的事后稽核。理想的目标是在建立高素质的稽查队伍和强有力的稽查工作制度以后，把口岸现场监管（包括保税核销）程序简化到必要的最低限度，达到“通关便捷、监管有效”的目的。
（5）建立稽查信息调控中心，加强计算机参与管理。海关实现口岸监管与事后稽查机构、职能、人员分离以后，加强前后信息调控非常重要。理想的目标是建立稽查信息调控中心，其主要职责是：第一，建立企业的分类档案，做到每家企业都有进出口档案；第二，口岸现场向中心输送企业进出口数据和信息，供稽查部门分析；第三，稽查部门向中心输送稽查结论和信息，供口岸现场参考；第四，实现关区间信息中心的联网，在全国范围实现对进出口管理的统一指挥、宏观调控。近期的目标是，在关区内建立稽查调控中心，储存、转换、传输企业进出口信息，逐步做到指挥、调控口岸现场和事后稽查的力量配置。
（6）建立科学的稽查工作程序，开展规范化的稽查工作。这是一项十分重要的工作。关于稽查工作的程序，国内外均有明确科学的规定可循，如稽查准备、通知、实施、结论、反馈等。在程序问题上不需要我们去创新，只需要我们严格按照程序去办。在实践中，必须改变重实体、轻程序的倾向，切实把建立科学、严格的工作程序当作建立稽查制度、严格依法行政的重要工作来抓。
稽查制度的建立是对传统海关管理的一次革命，它绝不是对现行海关监管制度的一种简单补充，更不是对现有海关工作职能的简单重新组合。它有着更高的目标和更深远的意义。在管理思想上，它要求海关从传统的“看门人”转变为“经济警察”，即海关对进出口（境）的管理不能停留在对进出口（境）活动表象的管理上，而必须通过企业反映资金流动的账册对进出口（境）活动的实质进行总体把握。在制度的基础上，海关管理必须改变以往主要依靠口岸报关和现场查验的做法，把海关管理建立在虽然依靠口岸报关与查验，但主要依靠企业档案和企业财务会计账簿的基础上。在制度方法上，稽查制度将改变传统的以货物为单元、逐单管理的做法，在风险分析的基础上，运用计算机技术实现对企业进出口（境）活动的监管由局部、分散过渡到整体、集中的管理。同时，稽查制度的建立必将带动海关机构、人事、科技制度的改革，从而使海关管理的整体效能大大提高。因此，稽查制度成败的标志是，实施海关稽查制度以后，海关进出口（境）的监督管理手续是否更简便，管理资源的投入是否更经济，实际的监管效果是否更好。只要我们目标明确、方法得当、步骤稳妥，就一定能在较短的时间里把海关稽查制度建立起来，现代海关制度建设迈出重要的一步。
(1)刊于《海关研究》1994年第4期，第22-26页。另刊于《海关稽查制度——理论与实践》（李克农、雷国平主编，经济日报出版社1994年版），第281-290页。
(2)关于转变和创新海关职能实现形式，促进地方经济发展的建议[EB/OL].(2006-11-07).http://www.gdszx.gov.cn/dptt/dpta/200611/t20061107_64874.htm.