海关管理篇
现代海关制度的理论与实证研究(1)
一、背景
海关事业的发展既离不开本国经济的发展，也离不开国际贸易的发展，而只有积极地适应和促进本国经济和国际贸易的发展，海关事业才能得到更大的发展。这是中国实行改革开放以来中国海关在实践中得出的深刻启示。
（一）中国海关17年来改革与发展的简要回顾
中国在1978年实行改革开放政策以前，国民经济发展缓慢，国际贸易水平较低，对拉动经济增长的作用十分有限，中国海关在当时的社会经济中可有可无。改革开放以后，国民经济得到很大的发展，特别是对外贸易得到了持续快速的发展。1978—1994年进、出口年均增长率分别达到15.9%和17.1%，1994年全国进出口贸易总额2369.0亿美元，截至1994年底，实际利用外资1678.5亿美元，经济贸易的快速发展给海关事业的发展带来了很大的机遇。改革开放以来，为了推动对外贸易和国民经济的发展，我国政府一直致力于改善本国的贸易和投资环境，进行了一系列政治、经济体制改革，海关制度的改革是这一系列改革举措中的重要组成部分。1980年，国务院改革了海关管理体制，海关由过去实行中央政府和地方政府双重领导过渡到由中央政府实行全国统一的垂直领导，确保了海关政策法规的全国统一性。在海关管理思想方面，为贯彻以经济建设为中心的思想，在20世纪80年代中期提出了“促进为主”方针。在法制建设方面，1987年初通过新的《中华人民共和国海关法》（以下简称《海关法》），并于同年实施，经过8年的努力，初步建立起以《海关法》为核心的海关法规体系。在海关制度建设方面，积极借鉴国际海关先进的管理方法，20世纪80年代初建立了比较完备的保税管理制度，1983年加入海关合作理事会，1987年加入《京都公约》及其两个附约，1991年加入《商品名称及编码协调制度的国际公约》（《HS公约》），并实施HS协调目录，中国海关管理制度逐渐向国际海关通行制度靠拢。此外，1986年中国开始“复关”谈判以来，中国海关积极与关税及贸易总协定（GATT）和世界贸易组织（WTO）的基本原则相协调。在运用科技方面，中国海关在1988年开发了H883报关自动化系统，并于1995年6月实现全国联网，全国海关90%以上的海关征税、监管、统计业务实现了计算机化。与此同时，中国海关从1994年开始在北京、上海两个机场海关进行EDI试点，并取得成功。在通关改革方面，为解决由于进出口快速增长带来的通关压力，中国海关大力简化通关手续，降低查验率，同时在一些主要口岸海关实行货运分流，通过过境、转运、通运等多种联运方式，大力发展转关运输业务，既缓解了口岸压力，又实现了就近、就地验放，方便了货主。通过一系列的改革，海关积极地适应了中国国民经济的发展，促进了对外贸易的发展和对外开放格局的形成，中国海关也在这一过程中得到了蓬勃的发展。1980—1995年11月，中国海关机构从99个发展到322个；1979—1995年9月，中国海关人员从6000人发展到31000人，海关在政府、商界、社会公众中树立了较好的形象。
（二）中国海关面临的严峻形势
如果说在过去的十多年中，中国海关经过一系列改革较好地适应和促进了中国的对外开放和经济贸易发展，得到了发展的话，那么在现阶段，中国海关必须以更大的勇气和更大的改革力度才能适应新形势发展的需要，从而赢得海关事业的更大发展。因为中国海关当前面临的形势比过去任何时候都更加严峻，海关的发展面临一系列的挑战。
——改革开放以来中国经济和对外贸易的持续、高速增长，给中国海关带来极大的压力，10多年来海关所进行的一系列单项改革没能从根本上解决规范制度、严格执法与简化手续、加速通关这一海关管理的基本矛盾，在新的经济体制转轨时期，这一矛盾进一步加剧了。
——世界经济的区域化、集团化趋势和贸易保护主义的抬头，使国际竞争更加激烈，促进贸易效率、提高本国经济在国际市场的竞争力已经成为我国海关乃至各国海关的共同课题。
——世界经济一体化、国别经济与国际经济的日益融合、贸易与投资的自由化已经成为不可逆转的潮流，国际贸易组织、地区贸易组织和国际海关组织正积极倡导海关制度的进一步简化与协调。
——公民法治意识、权利意识的增强要求海关管理更加规范、公平和透明。
——海关传统的监管、征税、缉私等固有职能继续增强，特别是在国家财政困难状况一时难以扭转的形势下，进出口税的财政职能作用尤其突出。知识产权、环境保护、核物料、有毒化学品、濒危动植物保护等新的职能正逐步扩大。海关职能急剧扩大和海关管理资源相对稀缺的矛盾更加突出。
——中国正处在经济体制转机的关键时期，市场法制尚不健全，在较大程度上制约了海关的改革与发展。
——在海关内部，由于管理体制上的缺陷，职能分化、部门分权不合理，上下级海关缺乏科学的授权和层级制约，管理不善，腐败现象难以得到有效的治理。
——更大的挑战来自海关内部长期以来形成的传统管理思想、制度方法和利益格局，要打破它十分不易，人的传统价值观、思维方式、行为方式、知识结构、工作技能更不是一下子就能改变的。
在上述一系列挑战的背后，深层次原因主要有三个：一是我国市场经济建设及我国经济与世界经济的融合与一体化，这种趋势迫切需要中国海关制度简化及与国际通行做法相协调；二是海关职能扩大、业务发展与海关管理资源的相对稀缺，迫使海关走上内涵优化，以改革求发展、以科技和管理求发展的道路；三是公民权利、法治意识的觉醒和增强，要求海关管理必须更加规范、透明、法治、廉洁。
应当说，中国海关的改革面临着巨大的压力，对进一步的发展形成巨大的挑战。同时，我们更清楚地看到，中国海关的改革与发展面临着许多有利的机遇，社会主义市场经济体制目标的提出和框架的确定，为中国海关改革创造了前所未有的良好环境。中国海关通过10多年的改革已经积累了一定的改革经验，增强了海关自身和社会的承受能力。我们也看到，中国海关当前面临的问题和困难有许多是发达国家和新兴工业化国家海关曾经遇到并已经或正在得到解决的，这些为中国海关的改革提供了十分宝贵的经验。我们更注意到，当前世界许多国家的海关都在进行现代化建设，这将为中国海关的现代化建设提供更为直接的理论支撑与经验支持。我们的结论是，中国海关面临的形势是严峻的，但机遇与挑战并存，只有抓住机遇，迎接挑战，才能赢得更大的发展。中国改革开放10多年的海关实践证明了这一点。
（三）国际上一些主要国家海关的现代化发展战略
近年来，英、美等国海关为适应国际国内形势的变化，纷纷提出21世纪海关的现代化发展战略。美国于1993年12月通过了《美国海关现代化法案》，英国海关于20世纪90年代初提出了《海关：2000》，澳大利亚海关由于在海关管理中的严重缺陷于1993年被当局彻底改组，机构、人员被大幅度精减。其他如欧洲的丹麦、荷兰等国家也都纷纷提出了海关的现代化战略。尽管直接促使这些国家海关实施现代化战略的具体情况各不相同，但大的背景一样，改革与发展的方向也一致。从大的背景看，主要有三个原因：
一是海关传统的基本职能在这些国家被大大弱化。如关税税率平均为3.6%，关税的保护、调节和财政作用无足轻重；商业瞒骗和其他进出境违法犯罪活动，除毒品、枪支走私外，对国家危害有所下降，海关监管和打击非法贸易的职能作用也在下降，特别是由于欧洲统一市场的建成，内部边境海关的撤销，更进一步削弱了海关的传统职能。二是由于国际贸易的发展，国际竞争进一步加剧，政府顺应工商产业界的呼声，要求海关为工作对象提供更便利、更优质的服务，大力提升贸易效率，这已成为西方国家海关压倒一切的主要任务。澳大利亚海关的改组、一些国家实行的装船前检验便是例证。三是海关管理事务的增长与管理资源相对稀缺。第二次世界大战以后，西方经济和贸易出现了较长时期的繁荣，经济和贸易总量成倍地增长，对海关管理形成了巨大的压力。而20世纪80年代末和90年代以来，西方经济持续衰退，许多国家由于财政状况不佳而不得不削减政府开支，海关机构和人员也被削减。这就需要对资源进行优化配置。由于大的背景相同，海关改革与发展的方向也表现出异乎寻常的相似性，如这些国家的海关都提出了“客户导向”、守法自律、简化手续、促进贸易效率等口号，在方法上也大多采用类似风险分析、外部审计、计算机网络技术信息化管理等科学方法。
尽管中国海关与西方国家海关所面临的形势和问题各不相同，但对西方国家海关现代化建设进行研究，无疑给中国海关的现代海关制度研究带来许多有益的启示。
二、对现代海关制度的理论和实证研究
为适应社会主义市场经济体制发展的要求，解决海关管理中长期存在的简化手续、促进贸易效率与严格执法、维护贸易秩序的基本矛盾，建立现代海关制度，海关总署提出海关改革与发展的跨世纪战略。随着我国社会主义市场经济体制改革目标的确立，在1993年初召开的全国海关关长会议上，海关总署提出，在当前和今后一个时期，海关改革与发展的基本目标就是逐步建立起与市场经济相配套，与对外开放相适应，与国际惯例相衔接的简化与严密、效能与制约有机统一的中国特色海关管理体系。在1994年初召开的全国海关关长会议上，海关总署进一步明确建立现代海关制度。至此，现代海关制度在海关系统被正式提了出来。1994年3月24日，海关总署决定成立现代海关制度总课题组和9个分课题组。总课题组从成立到1995年11月开展了一系列研究活动。我们可以把这些研究活动划分为两个不同的阶段。
第一阶段：从1994年3月至1995年6月为理论务虚阶段。在这一阶段，总署先后组织了秦皇岛、天津、威海、新会、杭州、盐田6次国际国内研讨会，完成了《海关总署关于建立现代海关制度若干问题的决定》（以下简称《决定》），讨论稿第5稿的起草工作，其中根据威海研讨会精神修改的《决定》讨论稿已下达全国海关系统广泛征求意见。1995年初，海关关长会议前夕修改的第5稿在署内各司征求意见。这一阶段的研究特点主要是理论务虚，集中讨论建立现代海关制度的重要性、必要性，现代海关制度的定义、框架与国际的比较等基本理论问题。
第二阶段：1995年6月至年底，是理论研究与实证研究相结合的阶段。理论研究与实证研究相结合构成了这一阶段的显著特征，为研究注入了新的活力，现代海关制度的理论研究取得了重大突破。这一阶段主要进行了1次调研、3次会议。
1995年6月14—20日，既为了获得对阶段理论务虚的实证支持，也为了寻找解决当前海关管理中现实问题的答案，总课题组在继举办盐田现代海关制度疑难问题研讨会之后，在九龙海关、广州海关进行了“基层海关业务分工及作业模式改革”的调研。通过调研，大家对现行业务管理体制存在的弊端认识更加深刻，主要有：一是单票货物通关环节有人管，而通关各业务环节、接合部的协调无人管，对企业、行业、地区的总体进出口情况无人把控；二是货、征、统等各业务部门，从总署到直属关再到口岸海关都上下对口设置，形成强烈的部门意识和部门利益，甚至阻隔信息，增加协调的困难，业务管理的整体效能下降；三是为求业务部门的上下对口，机构小而全，基层海关机构膨胀，管理资源浪费严重；四是由于机构膨胀，基层“坐大”，加上执法监督不力，执法行为不规范、不统一的现象加剧；五是现行业务管理中上下级海关缺乏科学的纵向分权，业务管理权限实际上集中在基层海关甚至现场关员手中，加剧了地方对基层海关的寻租行为（即通过基层海关在执行政策、法律上的偏差获取超常利益），基层海关与地方经济联系越深，对海关垂直领导体制危害越大，腐败现象也就越严重。
提出的改革目标模式是：以总关区为单位，以计算机网络为基础，以建立审单中心为核心，改革口岸作业模式，实行内勤与外勤相分离，在业务管理上实行业务专家与行政管理者的分权，逐步实现业务管理的专家负责制，变当前业务管理中各关各点的低水平分散为高水平的集中，提高海关管理的科学化水平。
1995年8月9—12日，总课题组在山西举行了一次座谈会，一是对现代海关制度前一阶段的研究进行评估；二是对“基层海关业务分工及作业模式改革试点方案”进行重点讨论。这次会议形成了以下重要的共识：与西方发达国家海关相比，中国海关的最大差距不在于资金、设备、技术，也不在于人的素质，而在于业务管理的体制和业务管理。因此，建立现代海关制度的关键是对业务管理体制的改革，实现海关业务的信息化、科学化管理。为此，提议在广州海关、天津海关进行业务管理体制改革试点，要求两关在6月调研的基础上，结合本关实际，充实完善方案，精心组织试点。
1995年11月7—10日，在天津召开了现代海关制度研讨会。会议有两个主题，一是对《决定》第6稿进行讨论；二是就广州海关、天津海关业务管理体制改革试点的方案进行讨论。通过这次会议，大家对现代海关业务管理体制和业务管理科学化的认识进一步加深。特别是广州海关成立审单复核中心，在研讨会上引起了强烈的反响，坚定了现行业务管理体制非改不可的决心和信心。天津海关提出的改革试点方案，对业务制度改革进行了有益的探索。两个海关的改革试点，进一步为现代海关制度的理论研究提供了有力的实证支持。
三、现代海关制度的基本框架
现代海关制度的基本框架应当包括现代海关制度建设的指导思想、业务管理模式、制度环境和人的现代化4个部分。新的业务指导思想是现代海关制度的灵魂，构筑现代业务管理模式是建立现代海关制度的核心，营造良好的制度环境是现代海关制度得以运作的社会基础，人的现代化是一切制度现代化的关键，建立现代海关制度必须以海关人的现代化作为保障。
（一）现代海关制度研究和建设的指导思想
20世纪80年代中期以“促进为主”方针的提出，解放了一代人的思想，极大地推动和促进了海关各项改革的发展，使海关较好地适应了改革开放、经济贸易大发展的需要，从而使海关事业进入了新中国成立以来最好的历史时期。随着我国社会主义市场经济体制目标的确立，中国社会经济发展进入了新的历史时期。现代海关制度这一跨世纪发展战略的提出，标志着中国海关改革与发展也进入了新的历史时期。新时期要有新思想、新理论，建立现代海关制度必须有新的指导思想。对此，大家已形成共识。但对应提出什么样的新的指导思想，还存在较多的争议：一种意见认为可以借鉴西方国家海关提出的“客户导向”，另一种意见主张以“贸易秩序与贸易效率的有机统一”作为新的指导思想。这一争论至今尚无定论。较多的人主张以追求“秩序与效率的有机统一”作为新时期海关管理的指导思想。这既可以为实践中人们对以“促进为主”的误解和扭曲起到纠偏的作用，同时也符合中国海关现实管理的需要。因为在实践中，维护贸易秩序和促进贸易效率都有许多问题需要解决，两者的平衡和有机统一更是中国海关管理中亟待解决的难题。这既符合辩证法的两点论，也与国际海关的改革潮流相一致。
（二）现代海关业务管理模式
改革现行海关业务管理体制，建立符合现代化管理要求的现代海关业务管理体制是现代海关制度建设的首要任务。现代海关业务管理模式包括以下几个方面的内容：
（1）建立以先进通信技术和计算机技术为基础、业务科技一体化的业务运作和管理系统，实现海关业务的信息化管理。实施“海关2000工程”，用5年左右的时间，建立以海关总署全国海关信息管理中心为轴心、以全国40个主要海关信息管理分中心为主干的全国海关业务管理系统。通过业务科技的创造性融合，把海关的全部业务运作和管理纳入这一信息化管理系统。通过这一系统的建立，全面规范海关的政策法规，把海关的各项政策法规转化成具体的、可操作的计算机指令和程序，通过全国中心传输给各分中心，各口岸海关据以执行。规范各项业务管理的操作程序，把海关的各项业务管理制度编制成严格规范的计算机操作程序，把执法活动中的人为因素降到最低限度，确保全国执法的统一性。广泛实施风险管理，通过建立海关政策法规、进出口贸易统计、关税、企业管理、情报调查等大型业务数据库，开展系统的情报收集、分析和反馈工作，并结合国内、国际市场行情和社会经济的综合形势分析，确定各项海关业务管理的全国风险标准，下达各分中心，确保全国各口岸海关的统一贯彻实施。各分中心要充分发挥职能作用，按照全国中心的统一程序和指令，在关区具体实施各口岸业务时进行指挥和运作管理。
（2）对业务和机构进行重组，科学划分事权。海关业务的信息化管理必然要求对海关的业务分工和机构设置进行科学化、程序化、信息化调整和改革，并以此为基础，科学划分事权。重组后的专业分工如下：
进出口通关管理业务包括进出口货物申报查验、许可证管理、原产地认定、税则归类、海关估价、计征税款、旅客物品监管、进出口贸易和业务统计等。
保税业务包括转关运输、加工贸易、保税区、保税仓库、暂时进口货物的业务管理。
稽查业务包括企业管理、海关稽查以及知识产权保护、反商业瞒骗、低报价格、反倾销反补贴等方面的信息调查工作。
海关调查包括关境监视、情报、调查、审理等工作。
海关统计包括贸易和业务统计、统计分析、信息发布。
专业分工重新组合后，需按精简、效能的原则对现行业务管理的职能机构进行调整。
要重新划分地方各级海关之间的业务管理职权，改变现行业务管理职能过分集中于基层口岸海关的现状，加强直属海关对现场业务的管理和控制，将现行业务现场对查验、税收征免和结关放行的决策权重新分解，直属海关负责主要的业务决定权。直属海关现场业务主要职责是按从计算机业务程序中得到的具体指令处理通关事务，如报关受理、初审、查验、放行等。
（3）规范、创新海关业务制度。规范海关业务制度是海关管理的重要基础，要按照国际海关公约和规则对现行海关业务制度进行系统规范。根据国际贸易和国民经济发展的需要适时发展和创新海关业务管理制度，是海关业务发展的重要组成部分。海关业务制度规范与创新的结合是海关管理达到严密与方便、制约与效能有机统一的重要途径。
要按照国际海关业务制度的分类规范，根据进出口货物的不同法律地位，设定科学的业务制度分类，确保各种进出口货物在不同的时间和空间适用相应的海关业务制度。
建立科学的通关管理机制要简化通关程序，实行预报关、集中报关；要在EDI试点成功的基础上，逐步推行无纸化报关；要进一步规范和完善货运转关制度。通过通关制度的简化和计算机技术的应用，减少货物在口岸的滞留时间，促进贸易效率。
建立新型海关验估制度。采用世界海关组织1996年版《商品名称及编码协调制度》税则和统计目录，制定一套便于体现国家关税政策，能满足国家进出口管理和海关征税及统计各方面要求，税目设置科学、结构合理、使用简便，具有中国特色的海关综合商品分类目录；加入世界贸易组织（WTO）《海关估价守则》，建立适合我国国情、有助于解决我国长期面临的伪瞒报价格问题的估价制度；加入世界贸易组织《原产地规则协议》，根据区域经济合作的要求，制定中国优惠原产地规则。建立进出口税收担保制度，强化海关税收职能，确保国家利益。
按照既促进对外贸易和国民经济发展，又确保国家税收的原则，改革规范我国保税制度。
规范稽查制度，强化稽查职能，使稽查成为口岸常规监管的有效补充，确保各项海关政策法规的有效实施。
（三）建立广泛的合作关系，创建良好的制度环境
建立现代海关制度必须有良好的制度环境作为基础。目前，我国海关面临的制度环境主要表现在以下几个方面：
（1）经济体制转轨时期存在明显的法律空当。
（2）对外贸易管理上的部门主义倾向，削弱国家外贸宏观管理的整体效能（如打击走私、许可证管理等）。
（3）地方主义和地方利益抬头，影响国家政策的全国统一性。
（4）海关与各国、各地区间的行政互助效应尚未形成。
为了确保现代海关制度的建立和有效运作，必须更加积极地改善和创造现代海关制度所需要的制度环境。
第一，加强现代海关法制建设。海关法制建设的最终目标是规范和引导企业的进出口行为，确保企业守法经营和产品合法进出，促进对外经济贸易的健康有序发展。
按照社会主义市场经济的基本规则和国际海关通行规则，对现行海关法规体系进行改革和完善。既要尊重当事人的权利，又要强调当事人的义务。通过对当事人权利、义务的科学界定，改善海关的执法环境。
提高海关执法的透明度和规范化程度，确保全国执法的统一性。要建立和全面实施执法监督检查制度，自觉地接受社会监督、群众监督和司法监督。要实施“知法自律”工程，强化当事人知法、守法意识，把守法经营、合法进出转变为当事人的自觉行动。
第二，加强与政府相关部门和社会各界的广泛合作，推动海关管理的社会化进程。维护贸易秩序，打击非法贸易是海关、外经贸、税务、工商、公安、司法等政府部门和各级党政的共同责任。海关必须加强与这些部门和各级党政机构的合作，形成社会共管效应，这是海关管理取得成功的重要保证。要以建立“金关工程”为契机，把与外经贸、税务、工商、银行等各部门的合作提高到一个新水平。
在打击走私违法、促进贸易效率方面，海关同广大产业界和守法企业有着共同的利益，它们是海关的合作伙伴。海关要更加积极地与众多商会、行业协会、铁路、民航、港务、邮电以及守法企业建立谅解备忘录（MOU）制度，调动一切可以调动的积极因素，形成共同打击非法贸易、促进贸易效率的社会机制。
要用法律、经济等手段，把报关企业塑造成既对企业负责，又对海关负责的具有社会中介组织性质的行业组织，并通过报关市场的培育和生成，运用市场机制，提高报关质量和效率。要借助会计师事务所、审计师事务所、律师事务所等社会中介机构的力量，为海关验资、验厂、查账、核销等管理工作提供协助。
第三，改变新闻宣传工作思路，大力提高海关公关的能力。要正确运用现代政府公关的思路与策略，学会综合运用各种新闻媒体，实现海关与社会的双向信息沟通，最大限度地赢得政府各部门和社会各界对海关工作的广泛理解、信任和支持，为树立海关公平、效率、合作、廉洁的良好形象，创造良好的外部环境服务。
第四，加强对外合作与交流。海关管理必须既立足于国内环境的改善，又着眼于对外的合作与交流。要更广泛地加入国际海关公约，积极参与海关合作理事会的各项活动，参加APEC海关手续分委会的活动，积极研究与WTO制度框架的协调。要通过双边、多边海关行政互助扩大与主要贸易伙伴、周边国家和地区海关的合作领域，加强交流。
（四）建立科学、公平、开放的人事管理机制，实现人的现代化
人的现代化是一切制度现代化的关键，建立现代海关制度不仅要实现制度的现代化，而且要实现人的现代化，从某种意义上说，建立现代海关制度的过程也是海关人的现代化过程。要实现人的现代化首先必须建立一套能够充分发挥人的专长和主观能动性的科学有效的人事管理体制；其次要创造一种能够有效培养和造就现代海关人员的海关文化。
必须把人作为一种最重要的资源，根据海关专业化管理和信息化管理的要求进行职位分类，科学地开发和配置人力资源，最大限度地调动每名关员的积极性，使每名关员获得自我实现的满足感。
改革海关教育体制，强化对海关专业技能的培养，造就一批既有海关意识，又有海关专业技能，符合专业化、信息化管理要求的专业人才。
创建海关文化，造就现代海关人。海关文化是一个国家的海关在长期历史发展过程中形成的思维方式、行为方式、价值取向、道德和精神面貌的综合现象。现代海关人应该具有公平、效率、合作、廉洁的思想观念，适应现代海关管理需要的良好知识结构和工作技能，公正廉洁、文明把关的职业道德。要造就现代海关人，必须改革现行人事制度，建立一种更加科学的人事管理机制，创建有中国特色的海关文化。
建立现代海关制度是中国海关一项跨世纪的系统工程。现代海关制度勾画了中国海关在今后5～10年，甚至更长时间改革与发展的蓝图。它的建立将极大提高中国海关的现代化管理水平。
(1)原标题《中国海关的跨世纪发展战略——谈现代海关制度的理论与实证研究》，1995年成稿，刊于《海关研究》1996年第1期，第3-10页。