美国海关通关作业模式考察报告(1)
一、考察的基本概况
中国海关通关制度考察团于1997年10月6—20日分别对加拿大海关和美国海关进行了考察。这次考察是在我国通关作业模式改革进行方案设计和论证、改革试点即将开始的特定时期进行的，因而具有特殊的意义。考察团前后走访了两国海关总部，分别考察了加拿大的蒙特利尔海关和美国的纽约海关、蒙菲斯海关、圣地亚哥海关及旧金山海关。考察团以两国海关的通关作业模式为重点，考察了两国海关通关作业的制度背景、战略思想和方法手段，初步了解了两国海关的口岸体制，同时还就中美、中加海关双边合作进行了座谈，初步达成了美、加海关为中国海关提供人员培训等合作意向。由于考察团在出访前做了充分准备，并将本次考察的背景、方案和详细的问题清单书面和口头通知美、加海关，因此这次考察得到了美、加两国海关的高度重视和支持。加拿大海关税务部主管海关事务的副部长助理、美国海关代理署长分别会见了考察团全体成员，并进行了热情友好的会谈。两国海关在总部和各访问海关都派出了强大的阵容与考察团进行座谈和探讨，对中国海关的改革提出了许多好的建议和意见。
二、美国海关通关作业模式的基本概况
（一）明确的战略目标
在通关作业模式考察的过程中，美、加海关都反复强调，当今是一个社会经济快速发展、国际竞争日益加剧的时代，海关面临的形势十分复杂，需要解决的矛盾和问题众多，任务十分繁重。而海关所拥有的管理资源却十分有限，海关工作要取得成效，就必须具备科学的战略思想，不但要树立明确的战略目标，还必须形成一套科学的、行之有效的策略手段。从一定意义上说，美国海关从1993年《美国海关现代化法案》出台到1995年机构重组，全面实施《People，Processes，Partnerships——海关面向21世纪报告》（以下简称《3P报告》）的过程，就是战略目标的确立和为实现战略目标实施科学方法的过程。为了适应国际竞争的需要，美、加、墨建立了北美自由贸易区，在区内免除关税，并把通关手续减少到最低限度（重点是打击非法转运和毒品、枪支走私），同时也大力简化与第三国贸易的手续，最大限度地促进贸易效率，提高本国产品在国际市场的竞争力。在严格执法方面，两国海关把重点放在征收关税和国内消费税、打击非法转运、反倾销反补贴、知识产权边境保护、环境保护、防止武器扩散、核材料禁运、反毒品、反洗钱等重要领域。美、加海关尽管管理体制不同，但由于两国面临的国际环境和所要解决的问题基本相同，因而两国海关的战略目标和战略思想基本相同。归结到一点，就是要实现方便进出、促进贸易效率和严格执法、维护贸易秩序两者的平衡。可以说，美、加海关近年来所进行的一系列改革都是围绕着如何处理好这一海关面临的基本矛盾，如何寻找两者的最佳平衡点而展开的。
（二）先进的管理思想和科学的方法手段
战略目标明确以后，在策略方法上，美国海关主要通过促进贸易守法和实施程序管理等途径实现上述目标。
（1）实施贸易守法（trade compliance）战略。实施贸易守法战略是美国海关管理的基本思想。美国海关认为，履行海关职能，提高海关执法水平最有效的途径莫过于进出口商和进出境旅客自觉守法，只要进出口商和进出境旅客都守法了，海关的职能自然就得到了履行。因此，美国海关把工作的战略重心由过去对每票货物的监管转到了对企业经营活动的整体管理，促进当事人守法。这一战略大致包括四方面的内容：一是运用数理统计方法，进行守法评估。海关在有限的通关时间和空间，如何运用有限的人力、物力和技术设备从浩如烟海的物流中找到查控的目标，打击极少数，方便大多数，是各国海关遇到的共同难题。美国海关成功地运用数理统计原理，根据对301个口岸通关数据的抽样分析结果，评估各主要企业和主要产业的贸易守法率，从而成功地找到重点目标，实施有效的科学管理方法。美国海关通过抽样统计分析发现，全美国35万家进口企业中，最大的1000家企业的进口量占全国全部进口量的50%，进口量最大的8000家企业的进口量占了全部进口量的80%。这说明，只要管住前1000家企业，就管住了全部进口的50%，管住前8000家企业，就管住了全国进口的80%。这样，海关就可以明确地把监管的力量集中于少数进出口量最大或税收最多的进口企业。美国海关在对企业进行这种总量统计分析的同时，还进一步对一些重要产业进行守法评估。在守法率评估方面，美国海关把抽样分析的重点放在进口商品归类、估价的准确性、税款缴纳、知识产权保护、纺织品配额和反倾销反补贴等方面，同时审核企业的内部管理制度，抽查过去一年甚至更长时间的进口账册，从而评定某一企业或某一产业的守法率。产业的守法率高，一般该产业所属企业的守法率也高，海关对该产业及其所属企业的管理也相对宽松；反之亦然。通过分析发现，美国汽车产业的守法率在97%以上，而汽车零部件行业的守法率只有70%，因而对美国重点发展和支持的汽车零部件、钢铁、纺织品、机械制造、农产品食品5个产业实施重点监管。美国海关署贸易战略司还在五个口岸分别设置了专门的现场办公室进行跟踪分析，既确定重点，也负责向国会做出说明。海关通过这样一套思想方法和运作方式，成功地改变了过去逐票验放、平均着力的传统监管模式，从而把有限的监管资源集中在少数守法率低的企业或产业，实施全国和口岸两级布控，极大地提高了海关监管的有效性。二是实施客户管理（account management）。美国海关把与海关来往的对象编成客户账（account），指定客户管理员（account manager），对进口值或纳税量最大的1000家企业实行重点管理。首先，书面通知这些企业已被列为本年度重点审计对象，要求做出自查（informed compliance），检查有无进口申报失实、漏报、漏税或其他违法事情，发现问题的应向海关自我披露，否则经海关审计发现问题的将被重罚，并可能在今后的若干年中对该企业的进口实行重点查验和重点审计。其次，海关出动（trade enforcement），选择重点企业实施抽样审计，进行守法评估（compliance assessment），根据抽样审计的结果分别进行管理，称为守法管理（compliance management），即对守法的客户实施宽松政策，简化通关手续，对其进口货物也予以免查验，对有较大违法行为的企业则加强进口查验并加强审计。这种方法目前已推广到其他一般企业的进口（base line）。三是实施客户导向策略，与客户建立合作伙伴关系，吸收客户参与海关管理。四是在权利和义务平衡基础上实施经济担保。经济担保分为税收担保和执法行为担保两类，其形式则有企业自保、银行担保、担保公司担保、不动产担保等。
（2）引入企业管理理论和方法，实施程序化管理（processes management）。程序化管理本来是工业企业在社会化大生产过程中为打破传统金字塔形企业组织结构形成的条条分割、部门主义倾向，按照生产流程建立横向组织结构开展生产管理的一种制度创新，其目的是提高企业的生产效率和整体管理效能。美国海关把这种先进的管理思想和方法引入海关管理，从而创新了海关管理的观念和制度方法。在这种理论支持下，美国海关把海关的监管和执法活动划分成四大程序：贸易守法程序（trade compliance process）、旅客程序（passenger process）、出口程序（outbound process）和执法程序（enforcement process）。海关实行程序化管理的基本思想，就是把海关的监管活动和执法活动当作生产产品的过程加以管理，投入的是海关管理资源，包括人力、物力、信息、法规及社会的要求，产出的是海关监管和执法的整体效果，包括查验的比例、通关的速度、征收的税款数量、查获的违禁品数量、社会的满意程度等。其中最重要的是，国家赋予海关的各项职责是否得到了有效履行。程序管理的基本原则是合理和简化，必须以最少的投入获得最大的产出。在口岸海关，程序管理的基本方法是，确定每个程序的程序主管，将同一流程所需要的相关人员编成若干个组（team），以贸易守法程序为例，其下设的组分别由现场审单人员（entry specialist）、进口专家（import specialist）和查验官员（inspector）组成，破除了部门之间、作业环节之间的隔阂，既保持了作业的连续和协调，也提高了作业的整体效能，从而获得最大的投入产出比。这不能不说是一种超前的管理思想和管理方法。
（三）协调的组织体制
为了确保战略目标的实现和一整套管理策略和方法的有效应用，美国海关还建立了一套高效的组织管理体系。美国海关的组织体系主要有以下三个特点：
（1）首脑机关高度发达。西方管理理论都十分强调决策在管理中的特殊地位，所谓管理就是决策。因此，美、加海关都十分重视对首脑机关的建设。美国海关属于财政部，但海关管理自成体系。海关署是全国海关的首脑机关，统一管理美国海关的业务、机构、预算、人事。美国海关署高度发达，是名副其实的首脑机关。其特点主要表现在四个方面：一是人多、部门大。美国海关共有18000人，仅海关署就有1200人，占全国海关总人数的近7%（1995年实施机构重组前为1800人）。美国海关署基本保持了大部门的格局，10个部门中有4个部门都在200人以上，法规司、战略贸易司、信息技术等部门还在纽约等地驻有工作机构。二是重点抓决策和管理。海关署除了法规和裁定司、调查司、现场业务司、贸易战略司、信息技术服务司、国际事务司、国会与公共关系司、财务司、人力资源管理司、内部事务司10个司（office），还有直接为署长服务的法律总顾问、计划与评估办公室、贸易督查官、平等就业办公室等4个顾问机构。在业务管理上，总署有关部门只负责制定政策法规和制度规范及监督控制，很少办理具体事务。值得一提的是，美国海关署法规司有近200人，专门从事海关政策法规及各项归类规则的拟定，除调查和战略贸易司外的其他政策法规几乎都由这一部门制定，既保证了政出一门，也确保了决策的专业化和科学化水平。三是指挥集中统一。美国海关署10个司中真正对现场执行具有指挥权的部门只有两个，一个是现场业务司，另一个是调查司。其中，对现场通关具有指挥权的只有现场业务司。美国海关18000人中，现场业务司直接管辖着全国海关的20个管理中心（CMC）和301个口岸（ports），有11000～12000人。这样的职能和人员配置保证了指挥的统一和执行的高效，符合行政高效的原则。四是监督有力。海关署内务司是10个司中人数最少的，只有40人左右，但据口岸海关的关员反映，内务部门或明或暗的监督常常让关员望而生畏，威慑力很强。同时，现场业务司下属的20个管理中心在执行层面上发挥着实际的监督协调职能。总之，美国海关署较好地体现了决策科学、指挥统一、执行高效和监督有力这一首脑机关的基本特点（见附录1：美国海关组织机构）。
（2）口岸业务管理的中枢在中心海关（service ports）。美国共有301个口岸海关，其中有51个属于中心海关，其余250个口岸海关只起口岸验放作用。虽然在海关署和51个中心海关之间设有20个管理中心，但这些机构不仅人数少（一般只有10～15人），而且职能有限，其基本职能仅限于两方面：一是管理支持，如对财务、人事计划及其他管理资源的配置提出方案和建议；二是对所辖口岸执法统一性、一致性进行监督和做出评估，并不是严格意义上的一级行政管理机构。以至于有人半开玩笑地说，管理中心是机构重组过程中为安置部分从总署及地区海关精减下来的官员而设置的。因此，在口岸业务管理中真正起关键作用的是中心海关。总署机关以外负责通关管理的各类专家全部集中在51个中心海关。机构重组过程中所谓“把权力下放口岸”或“还权于口岸”，是指撤销区域海关和地区海关，将原来集中在它们手上的管理权下放给51个中心海关，而非250个基层口岸。中心海关按照贸易守法、旅客程序、出口程序及执法程序等业务程序设置业务管理机构，另设若干支持保障机构，机构设置比较简单，并不与总署对口（见附录2：纽约／纽瓦克地区海关机构）。业务管理的政策和法规指令由总署通过“自动化报关处理系统”（ACS）发布，执行中的问题通过中心海关的关长向现场业务司请示，涉及政策法规解释和商品归类的问题则向法规和裁定司请示。中心海关本口岸及下属口岸的通关决定由专家决定。
（3）基层口岸人数少，功能简单。全国250个基层口岸人数都比较少，每个口岸少的有几人，多的有几十人。人员构成上除口岸关长外，其他都是查验关员（inspector）。口岸的功能配置也十分简单，主要是根据中心海关进口专家的指令进行验放、口岸缉毒、关境巡逻等。基层口岸不设人事及其他后勤保障机构。
（四）统一自动化报关处理系统支持下的两次报关通关模式
美国海关通关模式具有以下几个特点：一是高度集中。集中既体现为全国实行计算机集中式管理，全国海关只有一个中心，301个口岸都是终端，全国各口岸适用统一的通关程序，没有大集中小自由；也体现在51个中心海关进口专家的统一审单上，实际上250个基层口岸不审单。上述两条，保证了美国海关通关作业模式在全国的高度统一和规范。二是两次报关，分步作业。企业通常在货物进口前进行预申报，报关的形式是通过EDI向海关传输一份“简易报关单”文本，同时向海关递交相同内容的纸质报关单，95%的货物经过ACS系统自动审单后即予放行，只有5%的货物需要中心海关审单人员进一步审单。现场查验关员一般根据计算机指令、审单人员批示实施查验，也根据现场判断，自行做出查验决定。货物放行后，企业缴纳关税，并在货物放行后10天内通过EDI向海关传输一份详细的“结关报关单”，同时向海关递交一份相同内容的纸质报关单申请结关。按照美国海关法规定，海关可以将正式结关的期限向后延展，一般为1年，违法的可以延长到3年以上。事实上，进口专家的抽样审单往往是在货物放行、企业缴税之后进行的。详细通关步骤如下：
第一步：传输进口舱单。进口货物的承运人在船舶离港后，货物到港前5～6天向海关传输舱单。目前，95%以上的海运舱单和50%的空运舱单均能以EDI的方式传输给中心海关。海关相关部门对舱单进行预审，确定选择查验的目标，并通过计算机系统进行布控。
第二步：EDI简易报关。进口商或其代理人（报关行）在货物到港前4～5天通过报关行自动联网系统（ABI）向海关初次申报。随后打印出纸质的“简易报关单”，其内容和格式与EDI报关的电子文本相同，只有28项内容，企业签字后，送交海关设置的专门窗口。目前，95%以上的进口货物是由报关行进行报关的。
第三步：海关计算机自动审单、选择查验、分流放行。海关通过ACS对“简易报关单”进行自动审单，选择查验。该环节主要确定是否需要许可、配额证件，或是否需要开箱和专家归类估价等项目。目前，约95%的进口货物通过自动审单程序后由计算机以EDI的方式直接通知海关现场和报关企业放行有关货物。约5%的进口货物则须进一步的审单或对实际货物进行开箱查验，通常由海关关员通过计算机系统或对纸质报关单进行批注的方式通知货主或其代理人和现场海关。
第四步：现场海关复核、查验。现场海关查验关员根据计算机系统的分流管理指令，对重点、疑难商品进行被动式的开箱查验。目前，美国海关通过4种方式确定对占总进口数5%的货物实施查验，由计算机下达指令：①在对企业或产业进行抽样守法评估的基础上，计算机系统随机抽检；②全国和关区两级进口商品专家和口岸审单专家布控的目标，如纺织品配额商品、反倾销反补贴和知识产权保护等项下的商品；③调查执法部门根据缉毒和查缉武器、弹药等违禁品的需要设定的布控目标；④现场检查关员通过对舱单的分析和对实际货物的监管确定的查验目标。
计算机选择查验指令的下达主要是通过进口商的名称、国内税务编码、制造厂商的名称及编码、原产国别、商品的协调制度（HS）编码、报关行的名称及编码等五大项目进行单项或组合布控来实现的。一般均附有具体查验指令。
另外，美国海关鼓励现场查验关员发挥主观能动性，在授权范围内，根据情报线索、舱单数据分析，或根据现场察言观色和自身的经验等，对系统未要求查验的货物实行临时开箱查验，但事后必须将开验的情况、理由和结果通过系统报告计算机布控选择查验的主管部门——运行分析组（OAS），一方面可以完善系统的风险布控机制，另一方面也可以对现场查验进行协调和制约。这类查验不受5%的计算机查验指令比率的限制。
第五步：EDI结关报关，缴税结关。货主或其代理人在货物放行之后的10天以内通过ABI系统向海关进行第二次申报。随后打印出纸质的“结关报关单”，有41项内容，企业签字后连同随附单据，如发票、提单、有关批件等送交海关设置的专门窗口。海关据以估算税款并办理纳税结关手续。目前，约50%的进口货物在不审查纸质报关单及随附单据的情况下，只通过EDI计算机审单，即直接办理纳税结关手续。
第六步：事后进一步审单和稽查。根据美国海关的法规，海关在第一阶段征收的只是估算税款，因此第四步的结关也是有条件的。美国海关的进口商品，专家和外部审计人员在进口货物结关后的一年内仍有权对有关货物进行进一步的选择审查（如归类、审价、监管条件等），或对有关企业的经营行为进行外部稽查（见附录3：美国海关（进口）通关作业流程）。
美国海关这种两次报关、先放行后征税的通关作业方式建立在美国社会法制完备、计算机设备和技术普及、企业守法程度高（约90%以上）的基础之上，与我国的现实情况有很大不同。
三、对我国通关作业模式改革的思考与建议
对美、加海关通关作业的考察是短暂的，考察的时间相对于我们要了解的问题来说还远远不够。但是我们仍然从短暂的考察中获得了许多有益的启示，对我国海关的通关作业模式改革、现代海关制度建设将产生积极的影响。
（1）改革目标要坚定不移，方案设计论证要充分科学，试点运作要稳步推进。我国的通关作业改革是在建立现代海关制度目标确立3年后提出的，是在我国海关改革与发展过程中一系列深层次矛盾和问题日益凸显的情况下提出的，既符合国家改革方向，符合建立现代海关制度这一总体目标的需要，也符合海关的现实需要。但是，改革既有风险，也需要成本，改革往往会因为利益格局的调整，或者对改革的前景没有把握而不被理解，甚至遇到阻力。但是，改革是市场经济建设的要求，是市场经济条件下进一步强化海关职能的要求，是解决海关深层次矛盾和问题的需要。改革是历史的必然，不可避免。但是，试点方案设计必须科学，论证工作必须扎实，发扬民主，集思广益。要借鉴美国海关改革的成功经验，在充分发挥专家作用的同时，广泛地听取相关部门、产业界和贸易部门的意见。同时，也要吸取美国海关不搞试点、一步到位，以及由于过多考虑贸易界要求，造成海关政策目标失衡、税收下降、重大违法案件的查获量减少，招致国会批评等教训。一定要积极稳妥，坚持先试点、后推广的原则。改革试点一定要确保足够的力度和深度，使试点工作真正达到发现问题、解决问题、积累经验的目的。
（2）改革机构、调整职能。通关作业改革的目标是解决海关布点分散、条块分割、执法不规范不统一、实际监控功能薄弱、权力下沉、制约乏力、资源浪费、整体效能不髙、制约通关速度等一系列深层次矛盾问题。这些问题大多与现行体制有关，如果不对现行机构及其职能做出调整，上述问题就很难得到真正的解决。因此改革现行组织结构，调整机构职能和作业流程不可避免。从美、加海关改革的实践来看，海关的业务改革都以机构和职能的调整为突破口，否则新的业务制度和业务流程就建立不起来。从美、加海关乃至其他西方国家海关的机构设置及职能配置来看，首脑机关与直属海关（中心海关）、直属海关与口岸海关在事权划分上都十分明确。首脑机关发达，不但表现为首脑机关的人数在全国海关总人数中所占比例较高，而且表现为决策功能、监督控制功能及其他管理功能的强大。中心海关在口岸通关作业管理中发挥着核心的作用，进口管理专家全部集中在中心海关，对各口岸发出通关指令。口岸海关的主要职责是做好实际监管和口岸验放。由于事权划分明确，各级机构各司其职，既确保了执法的规范性和统一性，也使人力资源得到合理配置，海关管理的整体效能得以发挥。我国海关与西方国家海关相比，体制更加独立，承担的职能任务更加繁重，但海关总署作为全国海关的首脑机关欠发达，决策、监督、控制和管理的职能作用难以得到充分有效的发挥。建议强化总署作为首脑机关的职能作用，一要向中央说明海关实行垂直领导、统一管理全国海关事务这一不同于其他政府部门的特殊性，进一步增加编制；二要把大量不该管也管不好的事务性工作交给直属海关管理，集中精力强化总署的决策、监督控制和协调管理功能；三要大力提高首脑机关干部的素质，促进优秀干部的纵向流动。要充分发挥直属海关在通关作业管理中的主导作用，将关区的各类业务专家集中到直属海关，通过发挥人才的规模优势，提高执法的规范化水平和管理的整体效能，还要进一步强化直属海关对隶属海关的人事、财务、监察等职能的管理。要简化隶属海关的基本职能，重点做好口岸实际监管和后续管理工作，大力精减隶属海关的非业务人员。
（3）业务部门应当成为推进业务科技一体化的主体和动力源。随着计算机技术和电信技术的发展，我们进入了信息时代。海关业务的发展和管理水平的提高越来越依赖于计算机技术和信息技术的支持，但是从总体上看，业务部门虽然对科技有需求，但需求往往是模糊的，而且不够强烈，因此科技开发往往出现单边热、“两张皮”的倾向。从美国海关的情况来看，科技开发与业务发展和业务改革紧密相连，业务发展和改革带动了科技的开发和发展。例如，美国海关于1998年3月试运行的自动环境通关管理系统ACE，其开发机制便很能说明问题。首先由信息技术服务司、现场业务司、法规和裁定司共同组成25人的混合小组，根据业务发展和业务改革的要求，同时听取贸易界的意见，编写明确的需求方案，交由技术部门开发出这套系统，前后用了整整5年多的时间。我国海关H2000通关系统软件的开发，关税、监管、统计、稽查等业务部门一方面必须提出更为明确和强烈的业务需求，另一方面必须抽调专人负责需求方案和程序的设计编写，使业务部门真正成为业务科技一体化的主体和动力源。
（4）实施高层面的积极的公关战略。执法部门引起政府部门、贸易部门、产业部门不满，甚至受到一些指责，是经常遇到的现象，美国海关和加拿大海关也不例外。但是，海关采取不同的应对策略结果大不相同。以美国海关为例，不但有国会和公共事务司专门负责协调海关与国会及社会各界的联络和沟通，还有属于署长参谋智囊机构的计划与评估办公室、贸易监视官联络国会和财政部，战略贸易司及其下属机构运用数理统计的方法从全国301个口岸抽样提取进口通关数据，对国家主要产业和主要进口企业进行贸易守法评估。一方面，向国会报告国家主要产业和主要进口企业的守法状况，对可能给国家利益造成的损失做出估计，客观上也向社会指明了某一产业走私或商业瞒骗严重与该产业及其企业的守法率低直接相关；另一方面，明确海关监管和打击的重点，客观上也对各口岸的执法水平做出评估。这种积极进取的策略既转移了责任，化解了矛盾，也有利于强化海关的监管，真可谓“一石数鸟”，值得我们借鉴。特别是在加工贸易、关税征收和打击走私等影响全局的重大问题上，我们应当在加强研究的基础上，借鉴美国海关的公关策略，积极争取主动。
（5）人仍然是制度成败的关键，人才培养必须树立战略目标。我们在考察访问中，上至美国海关署的署长，下至口岸海关的关长，都反复向我们强调人的重要性，没有人的现代化，制度的现代化将是空的。因此，美国海关注重人力资源的开发和人才的培养，十分重视对人的管理工作。在海关现代化法案基础上形成的《3P报告》中，专门有1P是讲人的工作。美国海关不但重视关员入关培训和平时定期轮训，更重要的是通过建立一套机制造就专家。例如，他们把通关管理的职位划分成两大门类，内勤的进口专家（entry specialist & import specialist）和现场的查验官员（inspector），每个门类由低到高划分为不同等级，分别形成各自的专家队伍，让专家在通关管理中发挥主导作用。在机构重组过程中，美国海关组织专家“自上而下”进行新方案的宣讲和培训，做到让每个关员都了解改革的目标、原则和基本内容，自觉参与到改革中。结合我国海关实际，我们建议，一是必须有一个中长期的刚性人才开发规划，所谓“中长期”是指在对5～10年中国海关面临的形势和人才需求做出客观科学的评估基础上，制定一个中长期的人才培养规划；所谓“刚性”是指部门服从全局，个人服从整体，确定的规划和选定的人选不为眼前的工作或部门的工作所左右。二是加强战略性人才的培养，在迅速变化的时代，在改革和发展的时代潮流中能否争取主动，战略性人才的培养和储备越来越重要。但是战略性人才不可多得：一方面，战略性人才必须既要了解海关的过去（包括海关的传统和文化），也要了解海关的未来；既要了解国情（包括政治、经济和社会），也要了解国际（包括国际政治、经济贸易和发展趋势）。另一方面，需要有良好的知识结构和开拓进取进行前瞻性工作的能力，这种能力不经过强化培养很难自我生成，因此强化培养战略性人才刻不容缓。三是实施通关作业改革和现代海关制度建设，必须“自上而下”进行宣讲和培训，使每个干部和群众了解我们改革的目标和方向、原则和内容，积极主动地参与到改革中，为海关事业创造更大的辉煌。
附录1 美国海关组织机构
附录2 纽约／纽瓦克地区海关机构
附录3 美国海关（进口）通关作业流程
(1)刊于《海关内参》1997年12月19日第74期。考察团团长刘文杰，成员孙亚一、龚正、康强、高融昆、汤维洪。执笔高融昆。