1.3 人民公社终结与乡镇政府设立
“从四川省广汉县向阳人民公社发轫的中国农村人民公社体制改革，是一场伟大的历史变革，是铭刻在中国历史上的重大事件。”[20]1980年6月18日，“四川省广汉县向阳人民公社”的牌子被摘了下来，成为中国撤社建乡的第一例。1985年6月5日，《人民日报》头版头条的新闻标题是：全国农村建乡工作全部完成。具体内容是：据新华社北京6月4日电，全国人民公社政社分开、建立乡政府的工作已经全部结束。政社分开、建立乡政府的工作取得了很好的成效：初步改变了党不管党、党政不分和党委包揽一切的状况，促进了基层党组织的思想建设和组织建设；基层政权得到了加强，乡政府按照宪法以及地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法赋予的职权积极开展工作，促进了农村经济的发展，加强了社会治安的综合治理；新建了一批建制镇，恢复和建立了民族乡，促进了小城镇建设的发展，体现了党的民族政策。这则报道，宣告了1958年在中国农村建立的以“一大二公”“政社合一”为特征的存在了27年的人民公社体制的正式终结。
1.3.1 人民公社向乡镇政府转变的原因
党的十一届三中全会后，随着农村联产承包责任制的逐步推开，人民公社原有的体制已经不能适应农村经济体制改革的要求。1983年10月12日，中共中央、国务院根据《中华人民共和国宪法》中关于设立乡政府的规定，发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。通知指出：“随着农村经济体制的改革，现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定在农村建立乡政府，政社必须相应分开。”通知要求：“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况。”
理解人民公社向乡镇政府转变的原因，必须首先理解人民公社体制本身。人民公社的显著特征，就是实行“政社合一”的体制。在广大的中国农村，以两千户为规模建立人民公社，适当调整，并四社合一，即供销、信贷、手工业合作社和农业合作社。“于是就演化成为一个在国家控制下工农兵学商、农林牧副渔的社区共同体，这种共同体不同于传统中国农村社会的一个社区，而是一个体现着国家形态的具体单位，是国家意识形态的缩影。”[21]在这个实行单位制的共同体内部，实行政社合一意味着乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会，国家权力的范围就是通过公社这种单位组织形式渗透到农业、工业、商业、军事、教育、文化等一切方面。人民公社制度作为一种生产组织形式，实行“三级所有、队为基础”的生产核算方式，即公社、生产大队、生产队三级所有，生产队为基本核算单位。在公社内部，社员在生产队的组织下集中劳动，劳动者的收入按照所评定的“工分”来计算，到年末，生产队的净收入在扣除国家税收、公积金和公益金之后，依据每一个社员一年内累积起来的“工分”数来分配收入。人民公社具有典型的单位制特征，是一个集政治、经济、社会和文化功能为一体的社会组织。它具有基础行政管理和社会组织双重功能，又是农村的基层社区组织，体现出了高度的集权。政社合一的制度安排，“形成农村公共资源由下向上集中，由行政向党组织集中，由党组织向党组织负责人高度集中统一的政治系统，执政者的领导权一直延伸到农村最基层。”[22]通过人民公社制度，国家实现了对农民的政治、经济、文化乃至社会生活的严格控制，农民失去了生产和生活中的一切自主权利。
人民公社体制的内在无法克服的矛盾，是它解体的直接原因。经济学家特别是制度经济学家对于人民公社体制的内在无法克服的矛盾，已经有了相当成熟的研究结论。人民公社体制的一个致命缺陷，就是它的产权制度不能发挥足够的激励功能。“在人民公社时期，凡公社辖区内的合法人口，无论是刚出生的婴儿，还是已丧失劳动能力的老人，都是当然的社员，社内土地和其他生产资料由这个社区人口无差异地共同占有、使用和收益。无法分解也无法对象化的社区产权结构割断了产权与个体福利之间的紧密联系，很大程度上破坏了产权制度对社员的激励功能，进一步弱化了社员关心社内资产的内在动力。伴随集体产权向社区产权的异化过程，社员间的合作方式也由高级社时期建立在入、退社自由基础上的重复博弈，转化为人民公社时期以剥夺了入、退社自由为前提的一次性博弈，从而彻底破坏了高级社时期尚可维持的自我监督的合约结构，激发了社员‘搭便车’等众多而复杂的机会主义行为。”[23]人民公社体制的另一个主要缺陷，就是它非但没有产生规模经济效应，反而产生出了高昂的内部交易费用。人民公社的庞大规模以及“三级所有，队为基础”体制下的集体农作制度与生产过程所固有的周期性、地域分散性等特征严重不协调，决定了农业的直接生产过程不具有获取外部规模经济的优势。人民公社的庞大规模以及“三级所有，队为基础”体制下的集体农作制度，不仅没有获取预期的规模经济，而且由于极其高昂的计量、监督费用，反而引发了旷日持久的劳动质量差、无效劳动多、土地产出率徘徊不前以及内部交易费用无节制攀升等众多难题。
家庭联产承包责任制的推行，彻底瓦解了人民公社体制的经济基础和社会基础。家庭联产承包责任制是指以农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式。其基本特点是在保留集体经济必要的统一经营的同时，集体将土地和其他生产资料承包给农户，承包户根据承包合同规定的权限，独立作出经营决策，并在完成国家和集体任务的前提下分享经营成果。一般做法是将土地等按人口或劳动力比例根据责、权、利相结合的原则分给农户经营，承包户和集体经济组织签订承包合同。家庭联产承包责任制是中国农村集体经济的主要实现形式，在分配方面仍实行按劳分配原则；在生产经营活动中，集体和家庭有分有合。1983年1月2日中共中央发出《当前农村经济政策的若干问题》的通知（简称1983年中央一号文件）充分肯定了家庭联产承包责任制的伟大意义：“联产承包责任制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合中国实际。这是在党的领导下中国农民的伟大创造。”家庭联产承包责任制的实施，根本性的意义在于，它使个体农户真正获得了土地的使用权、经营权和收益权，也就是获得了生产经营的自主权。而农民一旦获得生产经营自主权，也就必然在经济上，从而在政治上和社会生活方面脱离人民公社体制的桎梏，也就是说，家庭联产承包责任制彻底瓦解了人民公社体制的经济基础和社会基础，从而历史地和逻辑地在广大乡村地区导致基层行政管理体制的重构和乡镇政权组织的恢复与建立。
1.3.2 乡镇政府成立之初的事务及变化
1979年第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1982年第五届全国人民代表大会第五次会议修正）对乡、民族乡、镇的人民代表大会职权所作的规定是：在本行政区域内，保证宪法、法律、政策、法令、政令和上级人民代表大会决议的遵守和执行；在职权范围内通过和发布决议；根据国家计划，决定本行政区域的经济、文化事业和公共事业的建设计划；决定本行政区域民政工作的实施计划；选举乡长、副乡长，镇长、副镇长；听取和审查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告；改变或者撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决议和命令；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障农村集体经济组织应有的自主权；保障少数民族的权利；保障妇女同男子有平等的政治权利、劳动权利、同工同酬和其他权利。
少数民族聚居的乡、民族乡、镇的人民代表大会在行使职权的时候，应当采取适合民族特点的具体措施。对乡、民族乡、镇的人民政府的职权的规定是：执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令，发布决议和命令；领导本级人民代表大会代表的选举；召集本级人民代表大会会议；管理本行政区域内经济、文化建设和民政、公安等工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障农村集体经济组织应有的自主权；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；保障妇女同男子有平等的政治权利、劳动权利、同工同酬和其他权利；办理上级人民政府交办的其他事项。
可以看出，人民公社撤销之后建立的乡镇政府的主要职能，包括决策的职能、领导和组织经济建设的职能、规划的职能、指挥的职能、监督的职能、实行人民民主专政的职能和服务的职能等。[24]
1986年第六届全国人民代表大会第十八次会议第二次修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对乡镇人民代表大会的职权作了新的规定：在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；在职权范围内通过和发布决议；根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；决定本行政区域内的民政工作的实施计划；选举乡长、副乡长，镇长、副镇长；听取和审查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告；撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障农村集体经济组织应有的自主权；保障少数民族的权利；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。
少数民族聚居的乡、民族乡、镇的人民代表大会在行使职权的时候，应当采取适合民族特点的具体措施。同时，也对乡镇政府的职权作了新的规定：执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障农村集体经济组织应有的自主权；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；办理上级人民政府交办的其他事项。
观察乡镇设立之初的事务在后来的变化，可以看出一个比较明显的改变就是，乡镇政权开始拥有独立的财政管理权。乡镇财政管理体制是管理乡镇财政的一项重要制度。它规定乡镇与县之间、乡镇与集体企业事业之间在财政、财务收支划分和管理方面的权限。“乡镇财政管理体制，对于扩大集体经济积累，促进乡镇经济文化事业的发展，加快农业现代化建设的步伐，不断提高农民群众物质文化生活水平等，都能发挥积极作用。”[25]实际上，随着改革开放后经济、社会的发展，乡镇拥有独立的财政管理权为后来乡镇财政的困局与危机埋下了伏笔。
在一篇调查报告中，赵树凯得出的关于乡镇机构改革的一个判断是：20年来乡镇机构改革的过程基本上是一个不断扩张的过程，精简效能的改革预期目标未能达到。[26]以乡镇机构设置为例，据赵树凯的文章，20个乡镇中的机构设置主要有以下三种情况：
（1）基本上沿用了以前的站、所、办公室的设置，部门设置比较细、比较多。有9个乡镇属于这情况。行政编制和事业编制的部门总数量通常在20个以上，其中部门最少的19个，最多的26个。这些部门通常包括党政办、财政所、经管站、农业办、计生办、招商办、土地所、林业站、农技站、司法所、统计站、水利站、农机站、文化广播站、民政办、社会保障所、司法调解中心、团委、妇联、武装部、信访办等等。这些部门还不包括设在乡镇，但是不由乡镇直接管理的单位，如派出所、工商所、税务所之类。
（2）对职能相近的部门进行了大规模的合并调整。有7个乡镇属于这种情况。行政编制和事业编制的部门数量分别保持在4—8个，部门总量通常在10—20个之间，个别的在10个以下。行政编制部门称为“办公室”，如党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、小城镇建设办公室等。事业编制部门称为“中心”或者“站”“所”，如农业服务中心、农经统计服务站、计生服务所、文化广播服务中心、财政所、畜牧兽医站。
（3）按行政或者按事业编制的划分，只对其中一个方面进行了合并。有的只对事业单位进行了合并，将所有的事业单位合并为几个中心，如成立财会服务中心、农业服务中心、计划生育服务中心、村建服务中心、农经服务中心、文化广播服务中心等，而行政部门基本没动；有的只对行政单位进行了合并，成立几个“办公室”，事业单位基本没有动。这些乡镇的部门总量通常在10—20个之间。4个乡镇属于这种情况。
乡镇机构改革之“不成功”的背后，有更加深层次的原因，这就是，随着人民公社体制的撤销，设立之初的乡镇政权的职能已经发生了根本性的变化，拥有越来越多的管理任务和管理职责。1991年10月，国务院在《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》中要求，“在县级机构综合改革试点中，省、地、市要适当地下放权力给县，县要适当地下放权力给乡镇。要在县级政府转变职能的基础上，逐步理顺县与乡镇的关系，让乡镇一级能够办更多的事情。”
案例1.2
1.3.3 目前乡镇政府的事务和收入现状
随着农业税的取消，中国的乡镇改革进入以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革阶段。温家宝指出：“考虑乡镇政府职能问题，要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政管理体制的要求出发。重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。推动农村民主政治建设和村民自治，提高基层自治能力。在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。”[27]但是，理论上的强调并不等于实际问题的解决。目前中国乡镇政府的职能状况存在越位、错位和缺位的问题：
（1）乡镇政府在发展农业方面存在职能越位现象。出于政绩的考虑，乡镇政府在发展农业中，往往忽略经济建设规律和农民生产经营自主意愿，运用行政手段直接干预和管理经济，特别是在发展农村经济问题上，乡镇政府往往起主导作用，对农业结构进行所谓的统一规划的调整。其结果，往往适得其反。
（2）乡镇政府在发展经济方面存在职能错位现象。在发展经济的过程中，乡镇政府往往把自己当作经济发展的主体，对本行政区域内的企业生产经营、发展战略等问题当作政府的主要工作来抓，从而混淆了市场主体与市场监管主体之间的界线，存在职能错位现象。
（3）乡镇政府在提供公共服务方面存在职能缺位现象。农村公共物品的涉及范围很多，如公共政策的提供、环境保护、农村道路和水利等基础设施的建设、市场信息和科技信息的提供、打击犯罪维护农民生产和生活秩序的稳定安全等。目前农村的绝大多数公共服务责任，都是由乡镇政府来承担，但是，由于受人力、物力、财力特别是传统治理理念的束缚，乡镇政府大多存在重领导轻服务、重经济建设轻社会建设的问题，造成在提供公共服务方面的严重缺位。
农村的税费改革对乡镇政权的职权和运作产生了极其重要的影响，它加剧和导致了乡镇财政的困境和事实上的乡镇职能的削减。
从2000年开始，中国开始在农村逐步取消各种税费，农村税费改革的直接后果就是导致乡镇财政困境的出现。刘建华通过对山东省泰安市六个县（市、区）的76个乡镇2001—2006年的财政收入统计情况的分析发现：农村税费改革造成了乡镇财政收入的直接减少。数据统计表明：2001年至2006年，泰安市全部76个乡镇财政收入有所增加的个数分别为15个、43个、59个、53个和12个，对应的乡镇财政收入下降的乡镇个数为25个、32个、17个、21个和64个；从乡镇财政收入变动趋势看，2001年至2005年各乡镇及总体财政收入波动不是很大，但2006年财政收入减少的乡镇占到所有乡镇数量的84.21%。“可见，在税费改革初期，乡镇财政收入受影响不是很大，但是2005年全面取消农业税后，几乎所有的乡镇都受到了较大的冲击，尤其是处于传统农区的乡镇和城郊农业比较发达的乡镇。”[28]这不是一个个别的现象，而是带有普遍规律的现象。
农村税费改革导致乡镇财力的削弱，最终的结果就是导致了乡镇自治权的减少和乡镇政府执政能力的减弱。基于陕西省的案例，白永秀等人发现，税费改革和取消农业税在本质上减轻了农民的负担，改变了基层干部的形象，但对乡镇政府特别是贫困县的乡镇政府的职能及存在的合理性却提出了挑战。首先，税费改革减少了由乡镇政府所提供的公共服务，减弱了乡镇政府在关键领域的管理能力；其次，削弱了乡镇政府的权力，降低了其自治权，变成了“空壳政府”。[29]吴毅发现，税费改革之后，在乡镇政治中出现了权力格局的“错置”与官民行为的“悖论”。“当这种征收（税费）因为宏观经济与政治的变化而越来越缺乏相应的社会基础时，基层政权组织便往往只能面临两难的选择，即要么依靠强制性和半强制性征收获取财源，要么便不得不转而通过向农民讨要来完成财政任务。在强征的政治代价过大，政策空间又愈益狭窄的情况下，讨要似乎成为唯一选择。这样一来，基层政权与农民之间围绕征收而建立起来的日常化互动的主动权便不可避免地转向农民。”[30]
在沿海地区，经过多年发展，多个省份都出现了一些发展较快的“特大镇”。这些地方虽然只是一个镇级行政区，但经济体量大、人口增长快，超过很多地级市。对此，相关部门提出了“小城市培育”的概念，探索特大镇改市的路径。“十三五”规划、新型城镇化规划都对小城市培育提出明确要求。2014年12月起，国家确立浙江龙港镇、吉林二道白河镇为“一南一北”两个试点。国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展规划部主张，对于部分人口早已超出镇制范围的建制镇，“镇改市”是必然选择。镇改市后，不再需要通过地级市、直属县管理，而是通过省直接管理，可以大大减少中间环节，形成更为流畅的管理系统。针对作为试点重点的“镇改市”地区，将一改过去“四大班子”的行政管理模式，首试机构大部制。
案例1.3
乡镇财力的削弱和执政能力的减弱，引发了人们对乡镇去留的争论。主张撤销乡镇的主要有两个方面的观点：一是以徐勇为代表，建议实行“县政、乡派、村治”，撤销乡镇政府，把乡镇政府改革成为县级政府的派出机构；二是以于建嵘、沈延生为代表，建议将村民自治向上延伸，实行“乡镇自治”，撤销乡镇政府，“村自治组织直接对县”。两种建议撤销乡镇政府的共同理由是：自古我国“皇权不下县”；国外一般也无乡镇政府建制；传统的农业地区根本不需要也支付不起庞大的行政体系等。在保留乡镇政府上，代表者主要有李昌平、卢立、潘维等。他们认为：乡镇政府作为人民公社的机构延续和替代物，已经有几十年的历史，在组织农民、管理农民过程中发挥过巨大作用。即使是改革开放以后，乡镇作为最基层直接落实中央政策的执行者以及直接与农民打交道的执政者，是农村社会稳定的防火墙，其工作之细微，方法之丰富，内容之繁杂，是目前县级机构所不能做到的；对于5—10万人口的区域规模（在古代或国外，相当于或超过一个县的人口），必须有一个办事机构来维持社会秩序，管理社会事务，提供社会服务，推行中央的方针政策；庞大的乡镇干部队伍分流安置问题目前还无法有效解决；在当前农民组织化、规模化生产能力低下，村级集体积累很少，甚至大部分负债的情况下，仅依靠村民自治实现农村社会的自我管理风险太大。
我们认为，乡镇治理，应当实行政权派出与乡镇自治相结合。一方面，政权部分，定位为县政权派出的农村和小城镇基层组织。可设立乡公所和镇公所，派出乡镇主任一位，干事若干，形成非常精干的派出机构。乡镇是党和国家各项工作的落脚点，其主要职能应集中在社会管理、公共服务上。尤其是农业税取消后，乡镇干部已从过去的催粮、要款中解脱出来。因此，在界定乡镇职能时，要在社会管理、公共服务的大前提下，逐步精简乡镇职能，将不必由乡镇政权履行的职能或者乡镇政府不必履行的职能减去。通过县政府派出地位来确定乡镇职能，让乡镇的县派出机构发挥好服务农村、农民、农业的职能，解决政府错位、越位、缺位的问题，充分调动社会各方管理社会的积极性。
另一方面，实行乡镇自治的本质在于保障人民真正当家作主。第一，乡镇长由乡镇居民普遍自由选举产生和罢免，乡镇长连任不得超过一届，废除职务终身制。候选人可以由县政府推荐，但更多地应该由本乡镇居民推荐或者个人竞选。第二，乡镇与县政府不再是行政隶属关系。取消县政府与乡镇的目标管理责任制，剥离乡镇直接发展经济和收税费的职能。乡镇的原有职权根据性质的不同分别上收至县政府、平移给乡镇自治机构和下放给社会。
这样，将上级政权派出与乡镇自治结合起来，形成有中国历史和国情的乡镇治理结构。