前言　唯有改革和赶超型增长才能建成现代的行政治理体系

2018年，正值中国改革开放40年之际。在这40年间，中国人均GDP按照市场汇率计，从改革开放之前的50美元增加到了2017年的8600美元。贸易和GDP规模方面，成为了世界第二大经济体，发展进入了中等偏上收入水平国家的行列。怎样评价这40年特别是近几年开展的行政及政治体制改革，以及未来行政体制改革将向着一个怎样的政府转变，应当有一个较全面和系统的研究。

作者认为，唯有突破性和大力度改革释放的动能，才能推进国民经济良性和快速增长；也只有实施赶超型增长战略，才能初步建成现代化国家，并最终成为现代化强国。为此，我们构思了一个不同以往研究中国行政体制改革的著述的框架，紧紧扣住中国行政体制改革和变动的纵向脉络和横向各个方面，在对一些问题的认识上提出我们自己独立的看法。很多地方不仅仅是从政治和行政学的角度看问题，由于行政体制与经济关系十分密切，在这里，我们更多地从经济视角进行探讨；我们认为描述中国行政体制改革和变动，只有处于中国行政体制的亲身体验、实际调查、问题讨论、政策研究中，才可能将它讲得较为明白和透彻。这本书试图作出这样的努力。

20世纪70年代末，中国经济增长速度下行，改革开放通过解放思想，使当时经济低水平的中国，进入了现代经济增长的轨道：突破“人民公社—集体经济”的思维，农村分田到户、联产承包；突破自我封闭的思维，沿海设立特区，启动“三来一补”、加工出口，与资本主义经济体系做生意，扩大创汇；突破“国有经济正统和纯正计划经济”的思维，工业允许乡镇企业发展，活力方面扩大国有企业自主权，流通方面允许计划外生产、销售和价格随行就市，推动了20世纪80年代开始的一轮经济增长上行。

20世纪80年代末，中国经济增长速度又下行到了3.9%。1992年，中共中央突破思维定式，加大改革开放的力度，使我们突破了国内经济社会形势困难和国际经济关系紧张的影响，实现了上台阶式的经济发展。在面对国际、国内严峻形势之时，邓小平的应对方略不是将国门重新关闭起来，也不是转向计划经济，更不是挤压个体私营经济，而是突破“姓社姓资”“计划经济”“国外资本主义”等争论和思维，实施浦东开发开放战略，确定个体私营经济与公有经济共同发展是社会主义的基本经济制度以及改革的方向是建立社会主义市场经济体制，并且通过了允许外资到中国投资办厂的三部法律；清醒和明确地提出发展是硬道理，国民经济隔几年要上一个台阶的战略导向。中国最大商业金融城市上海的对外开放，个体私营经济的蓬勃发展，市场和价格机制发挥调节作用，以及日本、韩国、新加坡和中国台港澳地区外商兴起到中国投资办厂热潮，这些因素推动了20世纪90年代又一轮经济增长速度的上行。

20世纪末，由于国有企业大面积亏损和亚洲金融风暴影响，国民经济增长速度又陷入下行轨道，最低点仅为6%。中国抓住2001年“9·11”事件美国需要反恐支持的机遇，改善两国外交关系，在经历长达13年艰苦谈判后，冲破各种质疑，清理和修改1.9万条法律法规，通过大力度改革准入等体制。2002年加入WTO后，发达国家的现代跨国公司大规模进入中国，带来投资、技术和国际市场，与中国剩余劳动力转移相结合，推进中国出口导向的工业化战略，也相继克服美国次贷危机和欧洲主权债务危机的冲击，在21世纪的第一个10年中，又推动了一轮国民经济的高速增长。

2012年以后，经济增长放缓的压力加大，政府通过供给侧改革，鼓励创新创业，通过简政放权和放管服优化营商环境，让市场在配置资源中发挥决定性作用，加大国有企业混合所有制改革力度，实现国有经济从管企业到管资本的转型，重申“两个毫不动摇”，保护企业家产权，强调有恒产才能有恒心等，全面深化改革。通过不懈的努力，使GDP占全球总量从2000年的3.6%左右，提高到了2017年的15%。

回顾中国改革开放和发展的历程，可以总结出这样的经验：每次大力度和突破性的改革，都是国民经济遭遇困境时启动的；每次国民经济增长速度下行，常规和一般的改革都无能为力，都是由更大力度和突破性改革的决策，在关键时刻较快扭转为上行的。如果当时不是逆势而上、同舟共济、攻坚克难、奋发改革，甚至退却到老体制和老路上去，就不会有今天中国的发展成就。

在此大背景下，改革开放以来出现了特别重大的行政体制改革和变动事件，比如：政社合一的人民公社的终结和乡镇政权的完善；省级政府派出地区公署改地级市和市管县体制的兴起；计划经济向市场经济转型过程中，逐步撤销政府产业管理部门。各地行政体制改革的突破层出不穷，比如：经济特区和经济技术开发区管理体制的创新；海南省和重庆市的省直管县改革；浙江等省推进省直管县体制改革的过程和进展；上海等地建设自由贸易试验区及其行政体制改革；浙江等省开展“最多跑一次”的“放管服”配套性改革；深圳等大力推行“互联网+政府”，等等。另外，改革开放以来进行了几次大的国务院机构改革，党的十八大以来全国层面开展了大力反腐，等等。

中国经济在过去持续高速增长了40年，这在经济增长史上是一个奇迹。过去40年中起作用的行政体制，不能不说是经济高速增长的一个重要的条件。我们认为，一是来自改革开放后中国政府转型成为一个经济建设的发展型的政府；二是中国地方间政府展开了经济发展的竞争和竞赛；三是中国共产党推进经济和社会发展的现代化的强烈愿望，在党对政府强有力的领导中得到了贯彻。只有从这样三个方面深入观察，才能理解中国经济高速持续增长之谜。

那么，中国行政体制改革包括哪些重大的方面呢？我们认为，一是政府与国有企业，即政资关系的改革。中国政府与企业之间关系的改革，先是政府对企业进行了放权让利；后来又学习农村承包改革的经验，开展了利润等指标的承包制改革；其中最为重要的改革可能还包括将企业流动和建设资金从政府的拨款改革为贷款，将国有企业上交的利润改革为向国家交的税收，并且从政府向企业下达生产计划和调拨生产资料，逐步转变为生产资料从市场上采购，产品向市场销售，价格由市场供求来确定；20世纪90年代后期，则进行了国有企业资本结构、治理结构和管理结构的改革，从而建立现代企业制度；而从国家来讲，建立了以国有资产管理委员会为代表的出资人制度，形成新型的国家与国有及国有控股企业的关系。

二是中国政府过去是政治、经济、社会等各方面无所不包的政府。在社会治理中，只有“国家—城镇单位”，或者“人民公社—家庭”这样的结构，而政府与社会分开改革，就是形成“现代国家—社会组织（如协会、社区自治等）—企业和自然人”这样的社会治理结构，从而逐步地建设现代和和谐社会。当然，中国目前在这方面存在的许多问题，既有行业协会从政府一些机构演变而来，行政化的色彩较浓的情况，也有各类社会组织刚开始发育，规模较小，体系不完善，法律法规不健全等方面的问题。

三是政府与事业关系的改革。中国政府的所有事务，被划分为行政事务和事业事务，我们并未考察过世界各国是不是都有这样的区分，而这可能是中国独有的划分。中国事业体制改革也是非常复杂，并涉及人员机构规模较大的调整。从目前来看，政府的事业中，即包含了应当划给市场的经营活动，也包含了政府应当承担的行政事务，还有教育科技、卫生医疗、文化体育、社会保障等政府应当承担的公共服务。但是，改革开放以来，中国在调整行政与事业的关系中，为了精简政府行政机构，把本来应当属于行政事务的工商、银监等机构，也划入了事业体制的范围。当然，事业体制改革中的挑战，除了如何消化规模庞大的人员，以及经费从哪里来以外，还应避免之前出现的一些重大失误：将一些行政、执法、监督，甚至司法机构也事业化，权力与收费相结合，让他们去收费供养自己，导致机构膨胀和权力与利益相结合的问题更加严重。

虽然前述的中国行政体制在推动和促进经济发展方面取得了瞩目的成就，虽然中国也进行了一系列卓有成效的改革，这些改革也成为中国经济强劲发展的条件，虽然中国行政体制改革有其成功的经验，但客观来看，中国渐进式的行政体制改革，积累了大量的问题。

我们认为，中国渐进式的行政体制改革中存在的比较严重的问题主要有四方面。一是虽然审批在减少，但是政府的行政管制在加剧，特别是管制与利益相结合，形成了行政性部门、行政性事业单位和公务事务人员合法或者不合法寻租的条件，许多腐败产生于此。二是虽然机构改革了多次，但总在精简与膨胀之间循环，财政供养的机构和人员规模越来越大，党政公务开支在财政总支出中的比率越来越高，行政成本居高不下。三是虽然在中国形成了中央与地方的特殊关系格局，但是，在许多国家划归中央的事务，如国防、外交、安全、社保、货币等，在中国地方政府却有类似与中央对应的机构；而本来微观管理的如工商、质检等，却试图让中央来管理，将其垂直到了省一级“条条”管理。这样一来，地方在管理本应属于中央政府的事务，中央也在管理本属于地方政府的事务，没有形成一个现代国家中央与地方事务划分的清晰框架。四是在行政管制下，社会失去了创新和创业的活力，社会和经济发展的民间动力越来越弱。由于20世纪90年代后期强调规范，形成各方面的法律法规，但是形成的背景条件是没有制约住部门利益，而当时许多法规和法律的设计还没有摆脱计划经济的管理意识，因此，在行政管理和监督中，审批越来越多，办事越来越难，收费和罚款项目和规模越来越大，创新和创业遇到越来越多条条框框，重复的执法监督、过多的事前准入和繁杂的收费罚款限制了发展。这可以说，没有在制度改革的层面，采取制约权力和利益的措施，是中国行政体制改革的教训。

那么，如何才能将中国的行政体制改革和建设成一个现代的体系？最为关键的环节是哪些？我们透视中国行政体制改革的重大方面，认为还有三项改革需要重点讨论。这包含了我们对政府机构和政府层级怎样改的理论思考、框架设计和建设性的意见，试图给出一个中国行政体制的现代的框架结构。

一是推进户籍、土地、公共服务、社会保障等体制的改革，加快能够市民化的城市化，促进城乡要素能够双向顺畅流动，盘活休眠和低效率的资源，也会促进经济增长的速度。

二是可能需要理清和正确处理经济政策工具与体制改革组合之间的关系。近年财政扩大赤字、发行国债、减税清费等扩张性政策，与征收环境税、中性货币等收敛性的政策相搭配；去产能、减工作岗位等收敛性的改革，要与各类促进就业等扩张性增量体制改革相组合；而总体上收敛性的经济组政策，要与总体上能够扩张经济的改革相组合。否则，若经济政策组合总体上为收敛性，而改革组合也选择了收敛性模式，加上客观的经济增长下行压力，增长速度放缓的可能性和深度就会加大。

三是可能需要厘清和正确处理体制内大力度深化式改革与对体制外突破型开放式改革之间的关系。党政机关、事业单位、群团组织、行政和事业性协会、国有企业等，可视作体制内；而民营企业、个体工商户、非国有控股股份有限公司、非国有的有限责任公司、合伙企业、其他所有制经济，民间协会，宗教团体，第三方仲裁，非正规就业人士等等，可视作体制外。20世纪80年代就是在国有的计划外，用大力发展体制外乡镇企业的改革方式，倒逼国有企业进行面向市场的改革。今天，我们仍然可以采取改造土地、造林、通用航空、教育、医疗、养老、政府采购、国防需求等领域向体制外开放的方式，配以更明确土地财产所有权、时间更久长如100年土地林地年期、比例更高知识产权、更严格保护私人产权保护制度、改造土地更大建设用地比例、更少限制社会资源准入等等更大力度的改革，使体制外改革带动、促进和倒逼体制内改革，体制外机制嵌入和激发体制内活力，并且体制外改革转移和消化体制内改革所要面对的债务和员工。

当前，我们又进入了一个国内经济形势复杂、国际贸易保护主义兴起、矛盾多发、不确定性增多、风险发生率提高之动荡的阶段。在国内，人口少子化，经济主力人口减少，老龄化压力较大，就业机会不稳定，存在着城乡居民间的收入差距，消费需求严重不足，生产相对过剩；在国际上遇到美国上调关税、国内减税、吸引资金、转入产业的竞争，也干扰了中国经济的平稳运行；总体上投资、消费和出口均受到了影响，经济增长放缓的压力加大。

在这样关键的时刻，我们不能失去发展的自信。关键时刻的自信来自系统的突破性改革方案，配合以重点和配套的大力度改革的行动。作为一个学者，我认为：首先，眼前最为迫切的是，供给则改革中，重点是通过减税降费，稳定住国民经济形势，不要使国民经济继续收缩恶化。其次，通过户籍、城镇公共服务均等化、供应廉租房等一系列突破性改革，启动和推进市民化的城市化，使人口、劳动力、资金等双向流动，激发中期内经济增长的活力。再次，在坚持土地国有和集体所有的前提下，在土地使用财产权方面，进行突破性的农村土地体制改革，实施以使用财产权清晰安全稳预期，土地生活及生产资料转资产吸收货币资金稳金融，引进资金、繁荣产业和规模经营，以在一个中长期中稳就业、稳粮食，增收入、强内需和稳增长的战略。第四，需要增加一个新的要素模块，调节水资源地区结构再分配，改造未利用土地，利用丰富的光能，形成新的发展空间，引进城镇的资金和技术，吸纳农村的人口和普通劳动力，实现中国现有城乡存量要素模块与新开发模块相组合，形成三模块间人口和劳动力、土地、资金等要素的迁移、流动和循环，来化解目前城乡间要素模块内和之间人口和要素迁移及流动的淤堵。以扩大发展空间寻求和换取长远期中国民经济的中高速增长。第五，推进创新和生育体制改革。重点推进以技术进步知识股权与专利技术市场化开放等系统性的改革，可能在2028年前后形成一批颠覆性技术，实现中国21世纪的产业革命，在人口迁移、要素流动和土地产权等改革动能边际递减时，再注入新动能，把增长速度拉起来，实现一个中远期国民经济中速偏上的增长。通过进一步放开人口管制，鼓励生育，适当移民，使人口有一个上行增长，在2039年后，实现经济主力人口增长上行，在产业革命动能边际递减、速度再次下行的情况下，根据20年前的人口增长决定着20年后经济增长的规律，作为爆发式新动能，第三次拉起国民经济久远期的中速度增长。

关键的是，我们不能被束缚在原有的眼界和思维定式中。老龄化趋势和人口城市化余地不等人，我们要与时间赛跑，宝贵的改革时间不能消耗在无休止的思路争论、方案设计、反复论证、轮番试点、立法在先等等之中，精力不能被陷于存量的纠缠和挣扎中。看准的事，果断推进，必须增量与存量互动，通过突破性和大力度的改革，扩大发展的空间，显著释放活力和动力，有效地促进国民经济增长的动能和潜在经济增长能力，使我们保持一个较长时期的经济中高速增长，跨越中等收入发展阶段，进入高收入国家行列。通过这种未来中远期的布局，在2035年时，确保初步实现现代化，到2050年时成为一个现代化强国，确保能够实现中华民族21世纪的伟大复兴。

周天勇

2018年8月