第三节 社区营造及社区规划

一、社区营造的时代背景及治理基础

（一）社区营造的时代背景

如何使政府治理、社会调节、居民自治三者协调运作，解决纷杂的社区问题，成为今日社区治理的首要议题。社区营造正是为了给出答案而在今日全国各地展开了各式各样的“实验”。那么什么是社区营造呢？

我们在这里先为“社区营造”做一个简单的定义：政府引导（不再是政府主导和管控）、民间自发、NGO帮扶，使社区自组织（self-organization）、自治理（self-governance）、自发展。社区之内自组织、自治理以求团结和谐，自古都有，全球皆然，但社区营造的发生却有特定的时空背景，专指工业社会向后工业社会转型过程中的社区自组织。

人类从有农业以来就有地理上定居的社区，七千年前两河流域一带就留下了社区的遗迹。在中国，孔子说“里有殡，不巷歌”，这就是社区之“礼”，是维系着社区团结和谐的乡规民俗。中国历史上最有名的社区建设大概就是范仲淹建“义庄”，自此中国的社区有了自治理的公产、公田、扶贫系统，以及祠堂、宗族长老会等议决公共事务的治理机制。民国初年，晏阳初与梁漱溟等人所做的乡村建设实验也是伟大的社区建设实验，强调识字与平民教育问题，总结乡规民俗教化邻里社会，但这些是农业社会转型为工业社会的过程中乡村社区的建设，与英国、美国工业化后原子化的社会的社区再凝聚发展情境是不一样的。

社区营造一词有很多英文概念的源头，比如“community development”，谈的是社区如何从现状向前发展；“community revitalization”，特别看重老旧的社区如何活化，获得新生，再度复兴；又比如“neighboring movement”，谈的是社区居民如何从“鸡犬相闻，老死不相往来”的原子化个人变成“邻里相亲”。这些指的都是大同小异的一件事，到了日本则称为“造町运动”。到了中国，比如在香港，则直译“community revitalization”为“社区活化”，在台湾，则称“社区总体营造”。

尽管称谓不同，但这却是一个全球共有的现象，有着共同的时代背景，使用着大同小异的工作方法，都是为了应对工业时代转型到后工业乃至信息时代过程中社会普遍发生的社区治理难题，即在工业化进程中，在市场和现代政府的压力下，社会萎缩，个人原子化，社区邻里和信任关系被破坏，以至于社区内有了一群“等、靠、要”的居民，一切仰赖政府的福利供给，失去了自组织、自治理、自我解决社区公共事务的能力，带来了福利国家财政破产的问题。

工业革命把95%以上的人生活在乡村，忽然转变为只有20%~30%的人没有城市化，这在历史上是少见的。英国、美国城市化程度在90%以上，亚洲国家人口太密了，但是城市化程度也可以到75%~80%，而且所谓的非城市化人口很多也在城郊了。城市化产生了原子化个人的问题，楼上楼下、左邻右舍互不认识，无法相互支持，于是所有的社区福利与社会工作都变成政府的责任，这就催生了现代的“万能政府”体制，现代福利制度、现代的社会工作制度就这样建立起来。但是问题是，时代在变，到后工业时代，大量生产、大量消费、统一化生活、标准化产品与服务不受待见了；取而代之的是，个性化需求、多样化服务崛起了。最后人们发现，凡是搞这套制度的走到最后的结果就是财政破产。

社区营造始于20世纪初期的英国，第一个走完工业化进程的国家。英国出现了第二故乡运动。一群人开始感到“我”的乡愁让“我”非常忧愁，为什么经过了一百多年的工业发展之后，“我”的根不见了，每天都在忙碌着，却茫然不知方向，生活到底还有什么意义？

在这种情况下，很多英国人愿意跑到乡下，甚至整个家族跑到乡下，跟那个地方的人变成相邻的好朋友，找到在都市当中无法感受到的感觉，人们要在社区中找回归属感与安全感，这成为现代社区营造的滥觞。美国在20世纪30年代就开始有了面对工业化发展问题的重新检讨。在诸多因素的影响下，美国大城市出现了邻里组织运动或邻里政府运动（the movement for neighborhood government，简称邻里运动），这是一种旨在复兴社区发展、增加社区控制、改善基层服务效率而大量设立各类社区邻里组织（社区发展社团、社区理事会、邻里政府、私人邻里组织、各种居住区协会等）的社会运动，是连接城市政府与市民之间自治理的新模式，其在满足多元化的基层需求方面发挥了显著的作用。这一过程中还产生了一位很有名的“社区营造师”——后来成为美国总统的奥巴马。

英国从1733年纺织机发明到1930年走过了近200年，第一个完成了工业化，此后，人们不再满足于在都市中当一片连左邻右舍都不认识的漂萍。美国的工业化在1930年达到了一个高峰，它的生产总值在经济大恐慌前已超过第二、三名的总和。当时发生了一系列反资本主义运动，比如号召工人起来罢工，罢工未遂就破坏机器，或者是偷偷摸摸去工厂，“砰砰砰”敲机器，如果机器不动了，就可以放假。

到了20世纪五六十年代，反对资本主义、反对工厂制度的激进主义者又打又闹二三十年，但发觉这是螳臂当车。这怎么可能改变资本主义的体制？这怎么可能改变现代化的发展？他们回过头来发觉，只有改变人心才有可能改变这个世界。于是一个个街头小霸王就变成了邻家好大叔，激进运动成了“基进运动”——进入基层的运动。社区营造是一个互为主体性的过程，不只是我“造”社区，社区也造就了“我”。

于是，20世纪30年代社区营造始发于英国，美国、日本紧随其后。不论城乡，都是由下而上的自组织在后工业社会转型中发挥出新治理模式的功能。再往后是20世纪70年代的日本、20世纪90年代的韩国。同时，新治理模式也进入中国人的社会，在中国台湾、在中国香港，都发生了类似的运动。在台湾地区，1994年“文建会”提出“社区总体营造”政策，旨在积极探求解决社区问题的良方，以期创造更好的生活环境。台湾地区将社区营造定义为“……以‘社区共同体’的存在和意识作为前提和目标，借着社区居民积极参与地方公共事务，凝聚社区共识，经由社区的自主能力，配合社区总体营造理念的推动，使各地方建立属于自己的文化特色，也让社区居民共同营造‘产业文化化，文化产业化’‘文化事物发展’‘地方文化团体与社区组织运作’‘整体文化空间及重要公共建设的整合’及其他相关的文化活动”。如此，因社区居民的自主与参与，生活空间获得美化，生活质量得以提升，文化产业再行复苏，原有的地景、地貌焕然一新，从而促使社区活力再现。

到了2010年，中国大陆工业产值占总产值的比例也达到了最高峰，然后开始回落，后工业时代、服务业经济正在到来。我们面对的是从未有过的时代背景，一是我们国家幅员辽阔、情况复杂，有的地方已从工业社会向后工业社会转型，有的地方已有进一步转型成信息社会的压力，而一些地方还正在从农业社会向工业社会转型，三者并存。二是我们的一些一线城市面对的是后工业社会与信息社会转型在同一时间扑面而来。三是智能家居、智能城市、人工智能、大数据等正在深刻改变社会治理的模式。

这一现实使得曾经有的一整套社会治理的答案突然之间都失效了。最近一连串事件尤其让西方世界吃惊，英国脱欧、特朗普当选、意大利公投失败、极右派上台，一只只黑天鹅飞出来，工业时代形成的社会格局竟然在一夕之间瓦解。我们不禁要问，治理机制要怎么变，基层到底要怎么治理？这成了一个全世界在信息社会中都不得不面对的难题。

社区营造及社区规划在信息时代到底要干什么？我们可能会想到雄安新区。雄安新区的建设是全世界此前都没有的未来新型城市建设，社区规划在这里找到了面向未来的实验点，所以中国一定会在这里提出最先进的经验。为什么？因为全世界没有其他地方能有这样尺度的智能城市的建设，没有办法像中国有这么大的国家力量，搞出这么大的一片土地，为了迎接新世纪的到来，建立高标准的资源再循环体系，目标是普及智能家居、无人驾驶，到处都是物联网，人与人高速移动互联积累的大数据可以用来改善治理机制。雄安新区在试验智能时代的人类生活方式是什么样子。我们面对的既是各国遇见的难题，又是世界都在摸索的未知，我们将会有不完全一样的答案，而这答案在全世界都将有参考价值。

（二）社区营造的治理基础

治理理论相关的议题，已经诞生了四届诺贝尔奖五位得主，这是一个庞大的知识体系。我们只谈核心的议题，以及社区营造及社区规划的理论基础——自组织治理。

治理（governance）是一个非常重要的概念，国内的社会学者、经济学者、公共管理学者乃至企业老板都在谈治理，又比如很多学者谈中国治理模式，治理到底是什么？治理的整个研究过程是如何来的？这个概念如何得出的？治理谈论的核心是什么？

治理其实是整个社会科学（不仅是社会学、经济学等）最关心的议题，治理研究的核心是秩序，政治学说的创始人之一霍布斯（也有很多人说社会学的开山宗师是孔德），他谈的核心议题就是如何产生社会秩序。霍布斯认为大家把权力交给领导，大家互动时有公平的裁判者，就不会打架。这是最早的治理理论，开启了层级治理（hierarchy）的思维。亚当·斯密（Adam Smith），公认的经济学之父，认为市场就是一只看不见的手，它可以维持交易秩序，只要有信息充分的市场，自利的交易者货比三家不吃亏，大家就不会欺诈，这开启了市场治理（market）的思维。

近代治理理论开山宗师是西蒙（H. Simon），他的研究开启了秩序问题的所有理论基础。他率先把心理学、行为科学整合进经济学中，提出了有限理性假说，也就是人想理性但理性不了，因为信息沟通不对称或者信息有限性，无法做到“货比三家”，防止不了欺诈的可能，于是就开启了信息经济学、交易成本经济学等的研究。在所有社会交换或经济交换之中，都存在信息不完整、信息不对称的情况。交易不安全，交易对手就有机可乘，从而出现机会主义行为和道德风险。如何在这样的现实中维持经济交易或社会交换的秩序，就是现代治理理论的核心。这些成了治理理论的基石。

西蒙的理论结合了新制度经济学的发展。科斯（R. Coase）专门研究企业间合约，还有合约怎么被执行，到了1937年，他提出了“市场或层级”的理论，只是这个理论一直到1981年，科斯终于获得了诺贝尔奖，才产生了重大的影响，促生了新制度经济学。科斯讲交易成本，讲公司的本质，这是层级制度的本质，还讲一个非常重要的理论，就是市场与层级间的互换，终于把两种维持交易秩序的治理机制联系起来。他强调，如果一笔交易放在市场上会有交易成本，第一，事先需要搜寻市场信息，信息搜集有成本，货比三家才不吃亏。事中还需要一堆律师签约，这是法律成本，还需要第三方监管，比如我们房地产交易的成本特别高，因为大陆都是政府监管，有网签，有一堆证明，虽然交易安全性也高。事后，还有监管成本，因为事后还有品质检查，还有服务和后续追踪，如果有违约需要打官司，这个官司又需要成本，这些都称为事后成本，这些成本加起来就是交易成本。如果交易成本太高了，那怎么办？科斯认为这就是公司存在的原因，当市场交易成本太高时，不如拉到公司里面交易，比如我是总经理，我和上游供应商交易成本太高，那我就把你的公司兼并进我的公司，花一大笔钱买进自此以后变成我的。当然部门扩大，管理成本就会变高，但科斯定理主张，交易成本高于管理成本的时候，不如干脆内化这类交易，使之成为层级治理，把市场内交易内化成组织内交易。就这样，市场治理与层级治理之间就有了相互转换。

格兰诺维特（M. Granovetter）、鲍威尔（W. Powell）以及奥斯特罗姆（E. Ostrom）等人又进一步提出了社区（community）的治理机制。社区是社会学者所用的词，经济学者及管理学者则使用网络（network），研究治理的学者，如奥斯特罗姆，则称之为自组织的自治理机制。其核心就是一个少至三五百人，多至两三万人的社区，包括了地理性的也就是本手册主要在谈的社区；实体性的社区，如行业协会、兴趣俱乐部等；以及虚拟性的社区，如网上兴趣社群、粉丝团及朋友圈等，因为大家不是“朋友”，就是“朋友的朋友”，所以有一定的信任感，在很短的社交距离内可以找到信任的人来查证不对称的信息，从而消灭了信息死角，又因为相对封闭，大家“乡里乡亲”“熟门熟路”的，起到相互监督的作用，从而使欺诈行为得到抑止。因此在社区的交易或交换因为信任关系的存在，也可以得到一定的秩序。

一个社区内的信任往往要有成员间信任关系以及社区成员的认同作基础，这类关系往往是情感性的，如亲情、友情、爱情；或是认同性的，如共同志愿、共同愿景、共同记忆，或是共同兴趣。基于情感与认同产生的社区，会凝结大家互动的经验而产生共同规范，可以是乡规民俗，也可以是行业伦理，这就是我们所说的“礼”。社区内大家以“礼”相约，相互砥砺也相互监督，产生了社会学家费孝通所说的“礼治秩序”。

如表0-1所示，层级制的运作主要依靠科层服从和命令系统。成员在其中的身份是集体化的，遵循权力逻辑，权力是自上而下的。层级制需要建立一套自上而下的完备的科层体系，因而会产生较高的管理成本。

市场的运作是依靠自由竞争。成员可以在市场上自由选择交易伙伴，遵循合约与交易的逻辑，权力是分散化的，握在每个交易者的手上，市场会带来交易成本。

自组织制则主要依靠成员间的合作运行，其内部成员身份是志愿性的，遵循关系逻辑，权力是自下而上组织起来的。关系和信任是自组织的重要因素，因而为了建立和维护关系，自组织治理会产生关系成本。

这三类治理放在一个国家或一个社会的范围内说，对应的就是市场、社会与政府。

社区营造正是要把城市化、个人原子化的居住小区恢复成社区，其理论根基正是在于治理理论的自组织治理机制，通过自组织、自治理，居民能够有序地协商，共议公共事务，共同参与，并承担起执行的责任。

二、社区规划

（一）城市发展转型背景下社区规划的演变历程

相对于社区营造强调自下而上的居民认同和关系连接的营造，社区规划这个概念的提出更多来自对于社区未来全面可持续发展的谋划。追溯其演进脉络，始终是围绕着现代城市规划与建设发展转型的背景展开的。

社区规划（community planning），有时也被称为社区发展规划（community development planning），虽说作为一种规划形式诞生不过百年，但其核心思想却是早已有之，体现出人类社会长久以来对于营造理想生活单元的不懈追求。在中国，早在秦汉时期的营城和人居治理中，就可清晰看出“里”作为基本的居住单元和管理单元的存在。在西方，伴随工业革命的兴起，诞生了现代意义上的城市规划。快速工业化和城市化进程使得大量人口涌入城市，导致了卫生条件恶化、生态环境被破坏、居住条件窘迫等一系列的城市问题，一批先锋思想家从如何更好营造宜人城市环境的角度提出了富有开创性的方案构想，包括埃比尼泽·霍华德的“田园城市”、勒·柯布西耶的“光明城市”，以及弗兰克·劳埃德·莱特的“广亩城市”等经典理论。如今我们提及这些时，往往仅聚焦于他们对未来理想城市空间形态的设想，但其实某种思想背后都是围绕经济生产、社会生活、自然生态等多维度协调的综合发展理念，而且谋划长远，很多理念直至今日也不失启示之光。所以说，城市也好，乡村也罢，都是内部高度耦合的系统有机体，其发展规划也必然要求是系统有机的。只不过，随着现代科学的发展，专业分工日益细化，同样关注城乡发展的学者们和实践者们开始分别走向社会学、经济学、环境学，以及更加关注空间层面的城乡规划学和建筑学等，并日益强化其学科特点，试图不断巩固学科地位。

第二次世界大战以后，全球范围内快速的城市化浪潮，更是将城乡规划的作用推向了前所未有的地位。大规模城市新城／新区的开发建设展开，一个个现代化园区和居住区拔地而起，在工业化运行机制下，追求大规模资源投入和效率至上的“造城”浪潮，使得城市规划的空间性特征以及自上而下的运作模式被不断放大和强化。大规模城市更新和拆迁运动对当地社会网络和生态环境的严重破坏，引发了广泛而深远的社会运动，以此迫使政府和专业精英们开始反思所谓“经济增长”和“现代化面貌”背后的核心目标，从关注“投入什么”转向“产出什么”乃至“为本地留下什么”，从关注“今天的招商引资”转向思考“未来的发展动力”，从“以生产为中心”转向“以生活为中心”。由此，自20世纪中后期起，大量西方城市面临城市规划和建设模式的重大转型，即从外延粗放式扩张转向内涵提升式更新，而这一挑战也同样出现在了今天的中国。在此背景下，社区成为城乡规划和建设转型中一个至关重要的基础单元，以社区为本体的社区规划也日益得到关注。

那么，社区规划是否就是城乡规划在微观邻里空间的投影呢？回顾社区规划的发展历程，其背后蕴含着对于社区理解的不断深化。

20世纪初到“二战”前，在大规模工业化与城市化进程中，社区规划更多是作为一种发展的工具介入城市空间的生产过程。在美国人科拉伦斯·佩里（Clarence Perry）提出的“邻里单元”（Neighborhood Unit）等思想的影响下，邻里社区取代了之前基于方格路网划分的街区，成为城市规划中一种功能复合的微观社会－空间单元，旨在创造适合家庭生活的、舒适安全且设施完善的居住社区环境。

“二战”后到20世纪60年代，面临城市更新背景下城市社会问题频发的状况，人们希望通过改善社区层面的物质环境来服务于社会改良的目标。但在现代主义建筑与空间设计思想主导下，大规模的物质空间更新忽视了社区日常生活、地方关系和社会网络，很多时候不但没能解决社会问题，反而加剧了社会矛盾和空间区隔，从而引发了人文主义城市思想对此的批判与反思。

20世纪60年代到20世纪末，社会的全面发展成为关注焦点与核心诉求。规划师们认识到采取空间途径解决社会问题的局限性，社区规划成为一种社会、政治、经济和空间发展的综合方法，并开始关注政府权力下放、市民参与、市场力量介入等规划制定程序与治理的问题。一方面社区规划的模式走向多元化，涌现出社区发展战略、社区行动计划等多种形式；另一方面，综合型社区规划成为普遍趋势，通过整合环境、经济、社会、空间等发展议题，强调政府、市场、社会多元主体协同参与，以社区行动为落脚点，制定系统性操作框架。

21世纪以来，社区规划开始面向更多全球化的新问题、新挑战，包括气候变化、能源问题、灾害应对、可持续发展等，在地方性与全球性相叠合的视角下，将社区置于广泛的自然、社会、政治、经济、文化、种族等背景下来理解其意义、功能与结构。总结当代社区规划，其呈现出以下发展趋势：（1）多学科协同推进。城乡规划、社会学、地理学、公共管理、公共卫生等众多相关学科共同探索跨学科路径，不断充实和完善社区规划的实践和理论研究。（2）从“为人的规划”（planning for people）转向“与人的规划”（planning with people）。伴随政府权力下放，社区层面参与主体与其利益诉求日益多元，公众参与意识越来越强，多方参与的协商式／沟通式规划逐步兴起，改变了昔日政府和专业精英全权代言的“家长制”规划模式一统天下的格局。（3）从政策工具向行动过程与社会过程的转换。随着社区规划过程中社会关系与行动日趋复杂，传统静态的、结构的视角逐步为动态的、过程的视角所取代，一类是行动过程视角，关注社区的能力建设、社区主体性建构、社区集体行动组织、社区规划中的公众参与以及多方协作等；另一类则是社会过程视角，关注社区规划在建构社区公共领域中的作用，包括多元文化的包容性问题、社区社会资本和社区共识的建构、行动者之间权力结构和互动关系等。

（二）从住区规划到社区规划

聚焦到我国现代城市居住空间规划的模式演变，可以将其总结为三个主要阶段：从单位制住区规划到商品房小区规划，再到当前社区规划。大的背景是国家社会经济体制的全面转型，但更核心的是城市规划和建设目标向“人”的回归和强化。

新中国成立后，很长一段时期采取以计划经济体制和单位制为主体的社会经济管理制度，几乎所有社会个体和群体的生产、生活及其空间需求都是在国家的计划安排之下，反映在居住空间形态上，体现为以单位大院为主要载体的职工住（宅）区规划。可以说，当时均一的社会供给制度形塑了均质化的住区规划模式，因为单位制下的居住群体是既定的并且高度同质的，规划主要根据住户规模和家庭结构来配置住宅规模、户型结构和服务设施。

随着20世纪80年代住房体制改革的推进和房地产市场随后的蓬勃发展，开发商和社会资本主导的新建商品房小区规划和设计逐步成为塑造城市居住空间的重要力量。面对改革开放后逐步多元化的社会主体，市场主导下的小区规划逐步开始对购房群体进行细分并开展针对性研究，对多维度社会经济要素的关注成为规划设计的前置条件，包括市场调查、客户群需求和支付力评估、生活方式研究等，由此带来小区规划与设计中空间和景观形态的多样化和精细化。在商品房预售制背景下，小区的使用人群是预设而未知的，开发商常常通过绚丽而极富想象力的广告和小区规划意向图描绘出假想的未来生活场景，来吸引那些潜在的目标客户群体。

总结可见，在传统的住区规划和小区规划中，规划、设计到建设这一生产过程的目的和产出都指向同一个目标：空间。通过“生产空间”，产出舒适的住宅、优美的住区环境、适宜的配套设施和良好的步行环境等。其关注地域主要限于以新建项目为依托的住区或小区空间范围内。

然而在此过程中，空间的设计主体（规划师或设计师）、生产主体（政府机构、开发商或建造商）、运营主体（物业或相关管理组织）、行政主体（社区居委会）和居住主体（居民）基本是相互分离的，在场时间上也是分离的。由此呈现出空间与社会的脱节，也带来空间和需求之间的脱节，伴随以一系列社会与空间不适应的问题，诸如环境设计缺乏对居民实际生活方式的考虑，居民反映住区问题却遭遇开发商、居委会和物业的相互推诿等。

经历三十余年城市建设和商品房开发浪潮之后，大量的居住区空间业已形成，我国城市规划与建设也从早期的增量扩张逐步转向存量提质。面对日益缩减的城市新增建设用地指标，日趋复杂的规划设计和实施影响因素，以往“白地起楼”、聚焦空间形态的规划模式面临重大挑战。同时，大量已建成区面临空间改造和品质提升的迫切要求，由此催生了存量规划背景下对于社区规划的巨大需求市场。

进入新世纪以来，社区规划在各地逐步兴起，核心是弥补长期以来社会发展和居住环境建设相对滞后的欠账。主要途径体现为政府相关机构或组织通过征集民意，了解社区问题和居民需求，形成需求优先权排序，从而指导公共资源投放，改善公共环境和设施建设，例如社区空间环境的整治、绿化景观的美化、步行和停车空间的优化，以及增设图书室、老年活动中心等社区公共服务设施。与之前的两类规划相比，社区规划的关注核心开始转向社会，通过“空间的生产”，实现公正、健康和减少贫困等社会性目标。其中，空间既非单一的，也不是最终的规划目标，而是通过空间规划和生产实践的过程，最终指向对社会的再造。

从“生产空间”到“空间的生产”，这一转型很大程度应对了我国当前城市建设重心从增量向存量的转型趋势，更重要的是反映了城市发展主旨思想的转变：从改革开放的前30年聚焦经济和增量导向，转向如今更为强调以社会建设为核心的生活质量的提升。体现在社区规划中，“社会”逐步取代“空间”，重新回归生产的目标核心：构建多元主体共建、共治、共享的行动模式，以空间为主要生产手段，营造有主体意识和发展能力的社区共同体。

三、社区营造的东亚实践

联合国自1951年开始在全球范围内推广社区发展运动，旨在通过地方社区自身的力量促进社区协调与整合，从而为地区找到一条有效发展的道路。东亚地区的社区营造工作逐渐萌芽并且发展起来。

（一）日本社区营造发展概况

日本社区营造是60年代“市民运动”的产物之一，主要从农村发展到都会区。而作为社区营造重要参与主体的町内会大致经历了“行政末端”“半官半民”“准公民团体”三个阶段，展示出民间公共意识的生成和自治能力形成离不开国家与社会的协调与合作；与此同时，在社区营造发展过程中，政府也通过对部分公共议题的处理和特定政策的制定进行了有力的辅助支持，并在社区参与制度规范层面制定相关立法制度加以完善和调适。

日本社区营造发展大致经历了三个阶段：

“诉求与对抗型”社区营造（20世纪60年代—70年代）：这一阶段日本处于经济发展高速时期，大量历史建筑、历史街区被破坏或濒临破坏，市民发起“历史街区保护运动”，这一市民运动过程也是街区保全性社区营造的过程，是最早时期的社区营造。在历史街区保护运动过程中的各地市民团体力量使政府改变发展政策，并在与市民团体协商过程中出台了许多相关的法律和措施保护历史街区。此阶段的社区营造逐渐出现由“诉求与对抗型”向“市民参与型”过渡的趋势。

“市民参与型”社区营造（20世纪80年代初—90年代中期）：80年代到90年代初期，许多地区在开发和建设过程中开始出现了诸多的问题并对社区发展模式及生活方式进行了思考与反省，早期的法律也难以解决不同地区的特殊问题，各地开始出台地区性的社区营造条例，同时这一阶段的社区营造也不再呈现出对抗的特征，转而以理性平和的方式与政府进行协商诉求，进而完成市民群体自主参与的角色转换。

“市民主体型”社区营造（20世纪90年代中期至今）：90年代中期，日本诸多社会问题开始呈现，这一时期的社区营造亟须解决的是人口老龄化、经济结构变化、人口流动等普遍性难题，大量NGO和NPO活动开始活跃在各个地区，政府也于1998年年底出台了《特定非营利活动促进法》促进非营利组织的健康发展。这一时期的社区营造更多呈现的是市民自发行为背景下的活动与服务，而非营利组织在社区营造中发挥的重要作用也使得社区营造空前发展。简而言之，日本社区营造的历史本身就是一部市民参与的历史。滕尼斯提出的“共同体”概念正是日本社会的一个重要特性。埃德温·赖肖尔认为日本很早就存在个人对“超越家族的社会团体”效忠的社会规范，这一强烈的集体归属感是其参与社区营造的重要精神动力。

（二）中国台湾地区社区营造发展概况

一个好的社区建设需要不断获取社会资源，社区的发展离不开人，尤其是居民，这是社区建设的根本，也是社区拥有的最重要资源。中国台湾地区的“社区营造”模式是一个长期的社会工程，居民的自发、自主参与是核心关键。

台湾地区社区营造主体包括政府部门、社区居民和专业团队三类，社区营造模式主要有政府推动型、NGO帮扶型、返乡知识青年型三种模式。其社区营造政策变迁的政治逻辑在于当局谋求合法性地位，以此收编社会力量，同时呈现出“在地性”与“文化性”的特征。

台湾地区社区营造发展可分为四个阶段：

传统社区发展时期（1965—1993年）：“二战”以后，为协助战后各国经济复兴，联合国提出了“社区发展”概念，并倡导、协助有关国家和地区推行社区发展运动。为此，台湾地区于20世纪60年代从联合国引入“社区发展”概念，取代过去的“基层民生建设”，开始实施多项社区发展计划。伴随经济腾飞，七八十年代台湾社区建设取得一定成绩，尤其是在社区基础设施建设方面成效显著。这一时期的社区营造主要采用的是“自上而下”的建设模式，由民政部门主导社区发展。90年代以后，整个社会进入“社区热潮”。

“社区总体营造”时期（1994—2001年）：这一时期是台湾地区社区营造的起步阶段。1994年，台湾地区“文建会”掌握社区主导权，各地积极推动“自下而上”和“居民参与”理念，提出“社区总体营造政策”，把社区营造定义为“……以‘社区共同体’的存在和意识作为前提和目标，借着社区居民积极参与地方公共事务，凝聚社区共识，经由社区的自主能力，配合社区总体营造理念的推动，使各地方建立属于自己的文化特色，也让社区居民共同营造‘产业文化化，文化产业化’‘文化事务发展’‘地方文化团体与社区组织运作’‘整体文化空间及重要公共建设的整合’及其他相关的文化活动”。

“新故乡社区营造计划”时期（2002—2007年）：这一时期是台湾地区社区营造的发展时期，2002年“文建会”成立四个社区营造中心作为专业辅导管理单位，同年行政部门提出“新故乡社区营造计划”，2005年提出“台湾健康社区六星计划”，清楚地指出社区生活中值得投入营造的六个面向：产业发展、社福医疗、社区治安、人文教育、环保生态、环境景观；“社区营造”业务由此开始从以“文建会”为主的有限部门扩展到其他部门，同时激起各地行政管理机构重视社区的风潮，开启县市政府各局处间以“社区营造”为焦点的对话与合作。

“新故乡社区营造第二期计划”时期（2008年至今）：这一时期是台湾地区社区营造的成熟阶段，2007年10月台湾当局再以“地方文化生活圈”区域发展的概念为出发点，规划“新故乡社区营造暨地方文化馆第二期计划”，有学者称其为“磐石运动”，即辅导美化地方传统文化建筑空间计划。这一计划重点强调居民参与，旨在培养居民的“市民意识”、提升居民社区文化生活水平及提高社区自治质量。2012年5月20日文化事务主管机关（前身为“文建会”）正式成立，提出“泥土化”“产值化”“国际化”及“云端化”四大政策方针，进一步推动了台湾地区社区营造的发展步伐。

台湾地区几十年的社区营造已对台湾社会产生深远影响，逐步累积了不少成果。社区理念在都市社区持续推广，培养了民众间的感情，塑造了共同体意识，营造出了新型社区。而在乡村社区，居民找回了自己的文化与特色和以往的乡村互助精神。但社区营造理念需要长久酝酿，逐步推广，并因应各个阶段的问题进行策略性调整。在全球社区发展的热潮下，持续关注台湾地区的社区营造运动，对透析台湾社会结构、把握台湾社情民意大有裨益。

（三）韩国社区营造发展概况

20世纪70年代末，韩国政府行政主导启动“农村开发运动”，希望从基础建设入手，改善社区环境。居民参与正式融入“社区营造”可追溯到20世纪80年代，当时首尔市钟路区嘉会洞北村地区为了保护发展社区，自发组建北村营建会，1991年正式注册法人团体，掀开了韩国居民参与社区营造、自主改善居所环境和保护历史文化的序幕。同时随着日本“社区营造”概念和案例的引入，这一运动逐渐转向以居民为中心、居民及其团体在行政部门和专家的共同帮助下进行的小规模物质及非物质环境改善活动。作为注重居民自主改造的社会建构过程，韩国的社区营造在运用政府行政资源、倡导专家学者参与以及激励社区热心人士贡献力量的前提下，是一种意在激发社区自主性、改造地方人际网络、美化生活环境、塑造地方文化产业，乃至培植公民社会基础的本土性社会文化运动。

1996年的“想漫步的首尔营造”运动中，市民团体、专家和市议员通过集体协作和共同认可制定出了《城市步行者条例》，这激发了更多的市民积极参与到政府条例的制定和相关制度的修订活动中。1998年大邱市发起“推翻围墙运动”，搬到大邱市地区的新居民成功说服房主们拆掉围墙、营造庭院和绘制墙画，与其他居民共享自己的院子，从而吸引了社区居民经常性地利用这里的庭院举办展览和儿童绘画比赛等活动。该做法获得了其他地区的高度关注和竞相效仿，有力推动了社区营造思想在韩国的传播。

2000年以后，韩国以改善日常生活环境为目标的市民团体活动与项目开始突增，由地方自治团体主导的社区改进举措也明显增多。韩国于2003年进行了分权改革，将部分中央权力转移到地方，为社会基层治理和社区的发展提供了重要的法律保障。2005年，韩国政府首次在政策议题中直接提及社区营造的理念，引发了广泛的社会关注，随后“社区营造示范项目”在韩国正式实施。2007—2009年，韩国政府共实施了3次社区营造推进计划——“营造想生活的城市”，通过示范城市、示范社区、规划费用支援城市、成功案例支援城市4类予以落实。由此，韩国从城市规划到建设实施的整个社区营造过程都有效实现了真正意义上的居民参与。

2010年10月，韩国制定并公布了《地方行政体制改编特别法》，强化了邑、面、洞（基础自治体管辖下的下级行政机关）的居民自治职能。据此，中央政府各部门也积极投入到社区营造的相关事业中，各地区各式各样的社区营造事业日益增多。2012年，韩国《城市及居住环境整顿法》首次提出了“居民参与型城市再生”的概念，自此“居民参与型城市再生”替代“社区营造”登上了历史舞台，弥补了原来城市整顿过程中的种种不足，发展和演进了韩国城市再生的新范式，开始得到韩国社会各界的认可。

韩国社区的成功发展，原因不仅在于居民的积极参与，也在于他们从社区运作机制开始，政府保证社区有自主权，充分调动居民积极性。同时，社区组织的活动填补了政府机构和个人活动之间以及市场机制和个人活动之间的空白，使居民和政府之间的对话变得容易进行，社区充分发挥了中介的作用，为政府和居民提供了沟通的桥梁，也为居民提供了一个在基础层面上进行经济活动和政治参与的平台。

（四）中国大陆城市社区营造发展概况

中国大陆地区的社区发展是由政府引导、民间自发、社会组织帮扶的动态持续过程。20世纪80年代开始，随着改革开放的不断深入，住房制度改革也由探索阶段逐渐深化推广，商品房开始兴起并以迅猛之势发展，社区由“熟人社会”向“陌生人社会”转变，居民之间几乎互不相识，彼此缺乏良好的信任与互动，与此相应的社区问题也接踵而至：一方面，社区业主参与社区公共事务不足，缺乏对社区的认同感；另一方面，社区行政化倾向严重，自治功能缺乏必要的保障，难以调动居民参与社区建设的积极性；此外，社区治理效能低下，不同利益方之间矛盾冲突时有发生，造成严重的内耗。

针对这一系列的社区问题，20世纪90年代初期学术界和民政部借鉴国外“社区发展”概念，提出了“社区建设”口号，经过一段试点工作后，社区建设开始在全国推广，从民政部主导的以社区服务工作为主要内容，上升到基层政权建设的高度，成为国家加强基层社会管理的重要方式。新世纪以来，随着社会经济转型和城市化进程加快，社区治理问题日益突出，宏观层面的技术援助式社区发展政策发生了变化，民间自发的实践活动也多样而有活力，社区建设呈现出自上而下与自下而上同时并存的多元发展格局，诸多地区纷纷加入社区建设模式探索的队伍。

清华大学社会科学学院罗家德教授在2008年汶川地震后组建了清华大学可持续性乡村重建团队，协助一个羌族村寨进行灾后重建和社区营造，并以社会学实验方法研究了社区自组织的议题。自那时起，罗家德就与“社区营造”结下了不解之缘，他于2011年11月7日推动清华大学成立信义社区营造研究中心，帮助社区成立“自组织”进行自我管理，目前正在推动北京大栅栏地区的社区营造工作。

发起于2009年、成立于2011年的成都爱有戏社区文化发展中心在多年扎根社区的实践后开展义仓、义集等系列活动，于2012年提出营造有幸福感的社区，开成都社区营造之先河。

南京翠竹园社区互助会于2010年萌发，2013年成立南京雨花翠竹社区互助中心，2014研发社区互助参与营造手册1.0版本，以相信、参与、承担、互助为价值观，以丰富居民生活、挖掘社区领袖、倡导社区结社、提升公益意识、提高幸福指数为愿景，以促进居民的参与感与志愿者精神、促进家庭社会向社团社会转型为使命，致力于社区互助参与营造的实践与推广。

上海同济大学博士刘悦来从2005年起研究了日本、中国台湾社区营造案例，开展了系列规划设计，引入管治的理念，于2014年年初成立四叶草堂，将该组织定位为“一家旨在社区营造的自然教育机构”，开始了社区营造的活动与实践。

2013年厦门市发起“美丽厦门共同缔造”活动，尝试海峡两岸跨界的共同缔造试点计划，各区纷纷去台湾学习社区营造经验，并运用于社区工作中。厦门市于2014年被民政部确定为“全国社区治理和服务创新实验区”，其以民生需求为导向，以社区减负为突破口，以完善社区建设为基础，初步探索了一套社区治理创新体系。

厦门市思明区曾厝垵文化创意产业协会理事长宁军在2014年带领团队参与厦门曾厝垵的社区营造，推进组织建设、品牌规划、环境提升、治理创新、网络营销，基于“美丽厦门 共同缔造”的“五共”模式创新性地建立了CSMM社区营造体系，搭建了社区营造团队，为全国城中村转型升级提供了全面专业的公众参与解决方案、空间规划设计思路。

2014年，广东佛山顺德区人民政府办公室发布《顺德区社会体制综合改革2014年工作要点》，提出“推动社区营造，挖掘社区资源、培育社区组织、促进社区参与、发展社区经济，打造社区发展共同体，为促进社区全面发展探索经验”，顺德区的政府工作开始注重社区居民的公共意识培养、社区组织培育，以及发展社区经济等方面，已经超越了传统意义上政府主导的行政管理和社会服务。

2014年年底正荣公益基金会发起“你好，社区”项目，通过自然和艺文教育等主题活动，带动社区居民开展多元化的社区营造行动，以凝聚社区的力量，提升社区自治和社区互助。

2014年开始至今，清华大学社会科学学院李强教授带队，组建了覆盖社会学、城乡规划、建筑学与公共管理学等领域的专家团队，在北京市海淀区的清河街道开展“清河实验”，旨在通过干预式社区实验推动基层社会治理模式创新，从社区治理、街区规划与社区民生等三个维度全面开展跨学科工作，探索了“社区议事委员制度”“社区规划师制度”与“大数据平台”等与社区治理工作的整合，实现了政府治理、社会调节与居民自治之间的良性互动。

2014年10月清华大学社会科学学院信义社区营造研究中心实验基地在上海嘉定创办，深入进行城市社区生活实践的探索。在信义置业项目中，楼盘尚未开盘已经开始启动社区营造工作，居民在入驻前已经成为朋友，可以说开了前置式城市社区营造的先河。

2007年开始，上海市嘉定区启动“嘉定睦邻”活动。从2015年开始，嘉定区把社区共营的理念融入社区治理中，切实发挥制度文件的导向作用，形成居民共同参与社区治理的可操作执行的新实践，系统推动新形势下社区的可持续发展。经过三年多的探索与实践，社区共营从最初的理念认识，发展到全区所有社区由居民骨干参与的初阶动力营造渐进式培训，在此基础上，2018年开始全面进行愿景行动（初阶社区规划师）的培训和认证。

长沙市HOME共享家成立于2011年12月，2014年正式在长沙市民政局登记注册为民办非企业单位。其以推广并践行可持续的生活方式为理念，以“共建共享”的方式集合各行各业的人士开展文化、教育、社区、乡村建设四大板块的公益项目，2015年9月推进社区营造公益大赛，2016年参与丰泉古井社区营造，扎根社区，和政府、企业与居民一起实现社区治理。

2016年4月深圳市光明新区凤凰社区开启由政府、企业、社会共同参与的社区营造实验，希望通过“社区营造”模式激发社区活力，形成“专业力量＋义工＋社工”的营建模式，把凤凰社区拥有的自然和人文生态充分利用起来，使之“涅槃”成一个富有活力的美丽社区和人际关系紧密和谐的熟人社会。

2016年9月，在省会级城市中，成都市第一个提出全市范围内实施以社区总体营造理念为核心的城乡社区可持续总体营造行动，支持和鼓励公益性社会组织参与社区营造，推动以居民为主体的集体行动，社会组织在社区进行参与式陪伴，社会工作者对居民骨干进行能力建设，社区居委会整合资源支持居民组织参与社区公共事务，提升社区公共精神，弘扬社区公益文化，把城乡社区建成守望相助、崇德向善、绿色生态、舒心美好的家园。2018年，成都市所有社区开始推进社区营造行动。

2017年8月，乡愁经济学堂团队推动泉州“美丽古城 家园共造”社区营造行动，旨在通过社区营造培训计划，筹建民间工作队伍，学习借鉴先进经验，切实调动居民参与社区自治的主动性，提升自治能力，打造与政府互动、与市场接轨、多方共同参与的社区有机更新和综合提升、全面活化的良好机制。

2017年年底，中国社会工作联合会发起“美好社区计划”，希望发挥社工专业优势，搭建平台，组建专家团队，整合多方资源，与服务商建立战略合作，重点从社区产业、社区治安、生态环保、景观设计、智能社区、社区养老、远程医疗等方面着手推动。由城市治理、农村发展、社会工作、文化保护、建筑设计等多领域专家组成的专家委员会，将是我国社区营造领域的顶尖智库。

不管是社区营造要将工业社会原子化的个人转变成重新凝聚到一起的有温度、有归属感的人，还是社区规划要以“社会”逐步取代“空间”，重新回归生产的目标核心，它们都有相同的理论与实务的基础，就是要让社区居民打破冷漠，重新参与到社区的公共生活中来，形成多元的力量，协商共治，一起解决社区从软性的社区养老、育幼，到硬件的公共空间、参与规划等方方面面的问题。

所以社区营造及社区规划的共同理论基础都是要在社区中加入自组织的治理模式，并和基层政府的管理有效结合，相融相生，共创社区居民对美好生活的向往。下面各章所要介绍的，正是社区营造及社区规划在深入解决方方面面的社区公共问题之前可以采取的实务步骤，旨在让居民走出家门，打破冷漠，走到一起，让社区公共事务从你的事变成我的事，再进一步变成我们的事。