第二章 中国反贫困的阶段演进与历史使命

“弱鸟可望先飞，至贫可能先富。”^[1]中国是世界上人口最多的发展中国家，人口多，资源少，发展不平衡现象突出，部分地区长期处于贫困状态。新中国成立以来，国家出台了一系列提高国民收入、解决贫困人口温饱问题的措施。1978年改革开放前夕，中国有近2. 5亿贫困人口，分布在全国各地。改革开放之后，随着农村土地制度、市场制度和就业制度的一系列改革，生产力得到了极大解放和发展，农民收入迅速增长，农村贫困人口数量大幅下降。

1986年，中国政府启动了一系列有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发，成立了国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年改名为国务院扶贫开发领导小组）专门协调中国的扶贫工作，确定中国贫困瞄准机制为县级瞄准，并且在政府层面形成了中国特色的开发式扶贫战略。1992年，邓小平同志发表南方讲话后，经济体制市场化改革大势已定，经济进入高速增长阶段。当时，一部分地区经济快速增长，一部分地区经济增长较为缓慢，地区间经济发展的不平衡状况愈加凸显。尤其是西部地区，经济发展缓慢，农村经济增速回调。贫困进一步向西部和农村人口集中。1994年4月，《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》实施，提出了在经济不发达地区优先解决贫困人口温饱问题的发展战略^[2]，计划用7年时间基本解决农村8 000万人口的温饱问题，重新调整了贫困县的标准，贫困县个数增加到592个。到2000年年底，中国的绝对贫困人口已经降低到了3 200万人，但是由于贫困县并没有覆盖中国所有的贫困人口，因此还有相当数量的非国家重点扶持贫困县的贫困人口得不到国家扶贫资源的倾斜。

21世纪伊始，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》^[3]出台，放宽了扶贫资金的使用限制，允许资金投向非国家重点扶持贫困县的贫困人口，扶贫瞄准方法从县级向村级调整。贫困问题得到了较大程度的缓解，与此同时，区域性整体贫困问题逐步显现，在21世纪的第一个十年里，西部地区的贫困人口占农村贫困人口的比重从2000年的60. 8%上升到了2010年的65. 1%。2011年，国家出台了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，全国确定了11个连片特困地区以及西藏、四省（四川、云南、甘肃、青海）藏区、新疆南疆三地州作为扶贫攻坚主战场，以解决存在已久的区域发展差异问题，坚持开发式扶贫的方针。

2013年，习近平总书记在湘西调研时首提“精准扶贫”的重要思想，到2015年年底，中共中央、国务院印发了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确了到2020年农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽的目标任务，决定全面实施精准扶贫、精准脱贫方略。国家明确指出：“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。”^[4]这“两个不愁，三个保障”也被写入了《国民经济与社会发展第十三个五年规划纲要》。习近平总书记进一步指示：“在扶贫的路上，不能落下一个贫困家庭，丢下一个贫困群众”。^[5]

本章将改革开放以来中国的反贫困政策演进分为四个阶段：1978—1985年，体制改革推动扶贫阶段；1986—2000年，大规模开发式扶贫阶段；2001—2012年，村级扶贫推进阶段；2013年至今，精准扶贫阶段。本章将分阶段对中国反贫困的阶段演进和历史使命进行梳理。

注释

[1]习近平.摆脱贫困[M]福建：福建人民出版社，2014：2-3.

[2]国务院.国务院关于印发国家八七扶贫攻坚计划的通知[Z]. 1994-04-15.

[3]国务院.国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）的通知[Z].2001-06-13.

[4]第十二届全国人民代表大会第四次会议.中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[Z].2016-03-16.

[5]习近平总书记在江西省井冈山市茅坪乡神山村的讲话。