关于公共文化服务社会化的相关思考
周丹[1]
摘要： 公共文化服务社会化有利于形成公共文化服务“多元互补共供”的治理结构，国家层面应不断出台相应的政策法规支持、鼓励社会资本投入公共文化服务领域。目前，全国各地文化机构也进行了相应的探索并取得了一些可示范、可推广的成果。在公共文化服务社会化的探索过程中，诸如政府主导与社会力量参与的关系、法人治理结构改革、文化类社会组织培育等相关问题也值得深思。
关键词： 公共文化服务 社会化 社会力量
随着服务型政府的建构与公民社会的逐步形成，我国公共文化服务也正经历一个由政府主导下社会力量参与、政府引导下社会资本进入政府监管、市场主体唱主角的进程。党的十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织”[2]。社会化已成为我国公共文化服务体系建设的重要趋势。
一 公共文化服务社会化的内涵与意义
（一）公共文化服务社会化的内涵
2017年3月1日开始实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》总则第二条规定：“公共文化服务是指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。”[3]这个概念中公共文化服务的供给主体已涵盖社会力量，也就是说，社会力量的参与乃是公共文化服务的题中应有之义。
公共文化服务社会化，是指公共文化服务从单一依托政府力量转向由全社会力量共同提供的过程。从提供主体上看，它是以政府部门为主向社会、市场组织及个人等多元主体的逐渐扩展。[4]具有以社会需求为导向、多元参与主体和社会检验的特征。公共文化服务社会化在公共文化服务领域中引入市场竞争机制，通过简政放权进一步发挥市场在文化资源配置中的决定性作用，充分调动各种市场主体和各种社会力量的积极性，实现公共文化服务供给主体、供给方式和资金投入多元化，形成以“政府主导、社会参与、多元投入、协力发展”为基本特征的现代公共文化服务治理结构，切实提高公共文化服务供给能力和总体水平。
（二）公共文化服务社会化的意义
1.传统公共文化服务模式的落后性和局限性
在传统的全能政府背景下，公共文化服务供给模式主要是以政府为主导，政府作为单一的供给主体向社会提供公共文化服务，政府既是公共文化服务的提供者又是生产者，既是“运动员”，又是“裁判员”。这种行政型公共文化服务供给模式难以保障公共文化服务的充分提供，其落后性和局限性主要表现在：其一，公共文化服务存在多元需求与单一供给的矛盾；其二，公共财政的力量非常有限，尤其是地方财政，且公共文化服务供给严重不足；其三，文化类社会组织为政府所支配、所管制，没有独自承担服务的能力；其四，公共文化服务单中心供给，缺乏竞争机制，创新能力不足，导致公共文化服务提供效率低下和有限公共资源的浪费。[5]这种模式愈发难以适应现代市场经济的要求。
2.现代公共文化服务对多元供给模式的需求
当前，我国公共文化服务产品总量与人民群众日益增长的精神文化需求相比还有较大差距，城乡之间、区域之间、群体之间依然存在不均等的现象，“政府包办”公共文化服务依然是主流。与此同时，随着物质生活水平的不断提高，人民群众精神文化需求迅速增长并呈现多层次、多形式、多样性、个性化的特点。在信息技术发展背景下，公共文化服务也在向“互联网+”转型，这都呼唤着公共文化服务多元供给模式的出现。
现代公共文化服务需要依靠社会力量求多元发展，探索公共文化服务供给侧改革。多元供给，既是转变政府职能的重要一步，也是激发市场活力让公共文化服务接地气的必然选择，对于丰富公共文化服务供给、提高公共文化服务效能、满足群众的精神文化需求意义重大。
3.推进公共文化服务社会化的时代性和必然性
十九大报告指出，发展不平衡不充分已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素，在公共文化服务领域亦是如此。在此意义上，从单一依托政府力量转向由全社会力量共同参与公共文化服务提供，具有较强的时代性，而且具有历史必然性和多重积极意义。
推动公共文化服务社会化发展，是顺应时代发展、构建现代公共文化服务体系的题中应有之义。公共文化服务社会化是国家治理体系和治理能力现代化的客观要求，适应了社会主义市场经济的客观要求；是建设服务型政府的客观要求；是依法行政，加强和规范公共文化服务、规范和引导各类社会组织健康发展的客观要求；是深化文化体制改革，逐步推进基本公共文化服务均等化、标准化的客观要求。
同时，公共文化服务社会化有利于推动政府职能转变，形成公共文化服务体系的多元共建格局；对于实现参与公共文化供给主体、供给方式多元化，拓宽公共文化服务资金来源渠道，激发供给活力，提高供给效率，加强优质高效精准供给，满足人民群众日益增长的文化需求具有重要意义。
二 社会参与公共文化服务建设存在的问题
目前，随着国家层面的政策法规支持以及各地对公共文化服务供给社会化的实践探索，我国已初步形成了公共文化服务社会化的格局。但是也存在一些问题和难点，主要表现为以下几个方面。
（一）政府作用发挥不到位
政府在公共文化服务社会化过程中起着引导作用，其政策支持和财政补贴是推动社会力量参与公共文化服务的前提条件。但是其引导作用还有所欠缺。一方面，个别地方政府干预过多。思想观念没有转变，认为政府才是提供公共文化服务的唯一主体，把政府主导等同于政府包揽包办，对社会力量不信任乃至排斥，使得社会力量难以进入公共文化服务领域发挥作用。另一方面，政府监管不到位。一些地方政府存在片面引入社会资本，而忽视对其监管的情况。各社会化主体参与公共文化服务的能力、资源、质量和动机都有所不同，不排除存在逐利性的社会化主体在供给公共文化服务中忽视公共文化的公益性，过分追求经济利益。而缺乏监管，将会进一步导致其对公益性的损害。
（二）文化类社会组织发育不成熟
在我国当前的国情下，文化类社会组织发育尚不成熟，一方面，受到资源、资金不足的限制，同时缺乏固定的人才渠道，主要依靠志愿者开展活动，人才流动性较大。另一方面，多数文化类社会组织规模较小，自身建设薄弱，没有健全的内部规章制度和行业自律机制，缺乏自我管理、自我发展和自我约束的长效机制。由于文化类社会组织发育不成熟，其参与公共文化服务的积极性和动力也就不足，更难以形成竞争机制，政府也就难以购买到优质公共文化服务。
（三）公民的参与能力和积极性不高
《中华人民共和国公共文化服务保障法》的出台，保障了公民的基本文化权利，同时还指出公民是公共文化服务的重要参与者之一。公民参与也应该是公共文化服务社会化过程的题中应有之义，但目前公民参与的能力和积极性都不高。一方面，公民参与能力不高。参与能力是公共文化服务社会化的重要因素。而能力又受到公民对公共文化政策的理解、认识以及自身素质的影响，这就使得相当一部分公民无法有效地参与其中，特别是社会底层的弱势群体。另一方面，受传统文化体制的影响，大部分公民对参与到公共文化领域的积极性并不高，被动接受灌输式的文化服务观点没有转变，所以即使有法律保障，参与公共文化服务社会化发展的意识在全社会也尚未形成，而这与缺乏政府的引导不无关系。
三 公共文化服务社会化的典型案例分析
对各地公共文化服务社会化发展的路径选择进行分析，将这些发展路径大致分为合作型供给模式、政府主导型供给模式、社会化主体主导型供给模式三类。
（一）合作型供给模式（PPP模式）
2015年5月，国务院办公厅转发《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》，首次将文化领域纳入政府和社会资本合作模式（PPP模式）的推广范围，鼓励政府和社会资本合作改善公共文化服务供给。政府和社会资本合作提供公共文化服务主要表现为以下形式。
1.政府向社会力量购买公共文化服务
在政府向社会力量购买公共文化服务中，上海市积极探索创新举措。2014年，上海市文化广播影视管理局全年共完成政府向社会力量购买服务公告项目71个，涉及资金1751.83万元。其中“文化进地铁”项目使专业文艺院团进驻地铁音乐角与上海市民亲密接触，赢得市民好评。上海市文广局以东方配送服务体系、公共文化场馆支持以及相关专项配套资金体系、购买服务项目体系、市民文化节资源共享体系、非遗保护传承体系五大体系为依托，以一系列标志性文化项目为载体，为地铁公共文化建设提供丰富的内容支持。
2009年3月启动的宁波市鄞州区“天天演”文化惠民工程是鄞州区推进公共文化服务均等化、优质化，着力丰富和活跃群众文化生活的新举措。它以“政府采购、公司运作、全民享受”的方式，由鄞州区文广局牵头负责政府采购和补贴演艺产品。政府采购后，演出活动的运作全部由新组建的和盛文化演艺发展公司负责组织实施，扩大文化演艺产品的供给，繁荣城乡文艺舞台，丰富群众精神文化生活。
2.委托社会机构运营公共文化设施
（1）无锡新区文化馆、图书馆委托专业公司运作
2011年，无锡新区对图书馆进行社会化运作，通过招标，将新区图书馆的建设、管理、运行和服务外包给专业公司，2013年8月，新区文化馆同样采取社会化运作方式，由专业公司全权承包。
新区政府制订两馆服务外包的招投标文件后招标，按照国家标准建设新区管委会，派出馆长负责两馆行政事务。承包公司按照合同全面承担人员、业务、运营、管理等工作，新区政府成立专门的文化、纪检、财政联合考核小组，制定细致的考核表对外包服务质量进行评分。
（2）崇州市委托文体机构托管乡镇综合文化站
2016年，崇州市文旅局在崇州共建成文化院坝28个，并全面推进“文化管家”模式，引入13家社会组织管理中的25个乡镇文化院坝。其中，羊马镇综合文化站作为一个多功能的文化院坝，在2015年由崇州市新星艺术教育中心通过政府购买文化服务包（分为基本文化服务包和特色文化服务包）的形式进行托管。负责托管的文体机构派出文化活动策划1名、文化管家2名对羊马镇文化院坝进行托管，每年活动经费10万元，按照政府要求开展活动，大大激发了公共文化服务的全新活力[6]。
3.公共文化基础设施建设PPP模式
计划于2018年7月底建成的海峡文化艺术中心是由福州市政府授权福州新区开发投资集团与中标社会资本中建海峡建设发展有限公司签订投资合作协议，双方各出资50%成立项目公司，共同融资、投资、建设、运营和维护。其运营情况是艺术中心的影视中心、艺术博物馆、中央文化大厅及配套商业等，由项目公司负责投融资、建设和运营，政府提供融资补贴、运营补贴；其中的歌剧院、音乐厅、多功能戏剧厅，由2018年2月中标的保利剧院公司负责演艺运营，项目公司负责维修维护和配套服务。在3年建设期、7年运营期内双方利益共享。
浙江的城市书房也是24小时自助图书馆，坐落于城市繁华地区，由企业或商家无私提供场所，政府补助70万～100万元不等，设立两三百平方米的书房，市图书馆作为分管机构，向城市书房提供书籍，保证书房的书籍不断流通，其他如运营经费、馆址和装修等都由合作方提供。浙江已在全省范围内实施城市书房建设，计划2018年底建成100家城市书房，覆盖全省所有县城[7]。
（二）政府主导型供给模式
政府主导型供给模式是指政府对公共文化服务的供给项目和经费进行科学决策和投入，社会化主体是公共文化服务的生产者并负责项目执行。在政府主导型供给模式下，社会化主体在项目决策、制定等方面处于从属地位（有别于合作型供给模式），在公共文化服务提供过程中对政府起协助和配合作用。该模式下公共文化服务供给主要形式是政府搭建服务平台、整合社会资源，根据公众的文化需求进行“点单”，再以政府购买的方式提供公共文化服务。
1.上海东方公共文化配送服务平台
2014年，上海市文广局委托上海市群艺馆搭建上海东方公共文化配送服务平台，作为面向全市17个区县、216个街镇开展配送各类公共文化服务的统一窗口和工作平台。平台以需求为导向，实施数据化管理、集散化配送。平台的主要功能是汇总市民需求、征集配送资源、公布配送菜单，实现基层“点单选菜”后台流程管理、日常反馈监督、数据分析处理、内容数据库管理。平台将每年两次向社会征集配送内容，通过购买服务整合市级各类优质资源，每半年发布一次《上海东方公共文化配送服务目录》。平台还将通过建立需求反馈机制、群众评价机制、第三方评估机制，对日常配送工作进行监督管理，切实提高配送服务的供需匹配度和群众满意度[8]。
2.成都公共文化服务超市
2015年10月27日，全国首家“公共文化服务超市”在成都“开张”。“公共文化服务超市”以“超市化”供应，“菜单式”服务方式，在政府（采购方）、社会力量（采购对象）、群众（受惠方）三者之间搭建起高效、便捷的采购服务信息沟通平台，把形式新颖、内容丰富的公共文化服务文化产品、文化项目在超市里“摆起卖”，市民根据自己的喜好可以向政府推荐，政府将根据市民的推荐，按需进行公共文化产品采购。目前，超市里有来自全国各地的220多家文化单位和文化公司，集中展示项目163个，项目涉及经费总额达3000多万元[9]。
（三）社会化主体主导型供给模式
这种供给模式是指社会化主体独立完成公共文化服务的决策、资金提供和服务输送，通过社会化主体筹资（或被赞助）进行公共文化服务建设。这种模式在提供基层公共文化服务方面有很大的优势。
一种形式是非营利性文化团体参与公共文化服务供给。如台州市民乐团，它是由台州市文广新局、台州市民政局批准成立的非营利性非职业文艺团体。乐团团员主要来自台州各个县（市、区）的各行各业，包括台州地区民乐演奏的顶尖人才。自组建以来，该民乐团每年接到的演出不下数十场，成了台州公共文化服务领域的一支杰出力量。
另一种形式是文化类基金会赞助或支持公共文化服务。浙江慈溪“创新者之约”文化基金会，是由村里30多家小企业捐赠的21万元成立的村级基金会，为群众文化活动提供经济支持。基金会设有理事会和规章制度，严格按照程序公开、透明使用。利用文化基金，该村组织起阳光舞蹈队、大合唱队、健美操队等近10支文艺队伍，村周周有活动、月月有表演，每半年还有一次大型演出，实现了自办文化的快速发展。近年来，“创新者之约”文化基金会还为支撑、拓展慈溪文化礼堂群众文化活动提供了重要的资金保障。
四 促进公共文化服务社会化的思考与建议
（一）正确处理政府主导责任与社会力量参与的关系
《中华人民共和国公共文化服务保障法》明确了公共文化服务的主导责任在县级以上人民政府，公共财政支持始终是公共文化服务的主要保障。在公共文化服务资源配置、产品服务提供的具体方法上，要转变政府职能，适应市场经济，政府在公共文化服务领域引入市场竞争机制后要充分发挥市场在资源配置中的积极作用，注重规避社会资本非理性趋利的风险，同时政府要坚定主导作用，加大对公共文化服务社会化体系的规范和监督。也就是说，政府是主体，应发挥主导作用，而且更多地从与公共文化服务供给相关的规划、法规、示范等方面入手，推动公共文化服务社会化的健康发展。社会力量参与是公共文化服务社会化过程中的两翼，要在坚持公益性前提的情况下引导社会力量的积极参与，处理好公共文化服务的公益性与部分社会资本的经营性之间的关系，实现有限的市场化。如何处理好公益性与经营性的关系，保证公益性的主导地位，约束社会资本过度的营利行为，是公共文化服务社会化过程中不可忽视的问题。为此，公共文化部门应慎重选择合作对象，重点考察其对公共文化服务的理解认识以及诚信状况、资质条件、经营实力等。
（二）推进文化事业单位法人治理结构改革
相较于传统事业单位的一种“内敛式”模式，法人治理结构主要表现为“外拓式”取向，是一种开放性的社会资源吸附体系。在公共文化理事会制度下，由于社会成员的参与，形成了社会需求的吸收反馈机制，同时，理事会也为机构发展争取资源、寻找机会，实现文化事业单位与社会之间的外部对接，促成资源在体制内与体制外的交互流动。文化事业单位法人治理结构改革通过引入“外部治理”而推动公共文化服务供给机构和供给主体的重构，形成联合行动的协作网络，促进公共利益的最大化，实现“共同治理”。
如深圳福田区文化馆的书画、非遗、舞蹈、戏剧等四个文化主题馆理事会，由各艺术领域专家学者、社会组织、文化企业，以及普通市民等各界人士代表参与组成。理事会负责各场馆发展规划和开展计划的拟定、实施过程与效果的监督评估等，对各场馆重大业务事项，行使集体议事权、决策权和监督权。宜宾市文化馆（站）理事会制度规定，理事会参与制定文化馆（站）公共文化服务年度计划，协助组织开展公益文化活动，协助完成公共文化服务体系建设的相关工作任务；听取收集当地群众意见，根据群众需求，向当地人民政府文化部门提出合理化建议，调整和改进公共文化服务的时间、内容、形式、方式和数量；协助当地文广新部门积极开展本地民族民间文化遗产的保护、挖掘和传承，着力打造特色文化品牌；承担当地党委、政府和上级文广新部门委托的相关工作。福田区公共图书馆理事会偏向智库咨询型，理事中国际化人才和专家、学者比例高，15名理事中就有两名是海外专家。
（三）政府购买与培育文化类社会组织相结合
文化类社会组织是承担政府购买公共文化服务的重要力量。近些年来，我国文化社会组织虽然取得了一定的发展，但是依然存在着规模小、资金不足、管理不科学和可持续性弱等问题，使得公共文化服务购买需求增加与这类社会组织发育程度不高之间存在供需层面的矛盾，与政府向社会力量购买公共文化服务的需求不相适应。
可以以政府购买公共文化服务为契机，培育文化类社会组织，提高文化社会组织供给公共文化产品和服务的水平和能力。只有这样，政府公开采购服务时，才可能形成竞争态势，从而采购到更加优质的公共文化服务。首先，深入普及文化类社会组织在现代公共文化服务体系建设中的功能、作用，培育以组织化形态、专业化能力服务于现代公共文化服务体系建设的理念和意识。其次，简化文化类社会组织的登记手续。然后，政府购买公共文化服务的项目、资金向文化类社会组织倾斜，开辟文化类社会组织的资金来源渠道。最后，引导和指导文化类社会组织建立健全内部治理结构，完善制度设计。
（四）防止公共文化服务社会化异化
在全社会倡导公共文化服务社会化，并不意味着政府可以将提供公共文化服务的职责转嫁给社会。政府作为公共文化服务主体的责任是无法推卸的，推动公共文化服务社会化不等于政府卸包袱，社会化的形式不是摊派。在公共文化服务社会化过程中，政府不仅是主导力量，也是责任主体，虽然提供公共文化服务的主体可以是社会组织、机构，但服务质量责任应由政府承担。因此要防止一些地方政府借社会化发展之名，行“推责任、甩包袱”之实，防止把社会力量参与方式创新探索简单化为“一包就灵”、“一买就灵”。
[1]周丹，四川省文化馆党务办公室工作人员，公共管理专业研究生。
[2]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，http：//finance.ifeng.com/a/20131115/11093995_0.shtml。
[3]《中华人民共和国公共文化服务保障法》，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-12/25/content_2004880.htm。
[4]杨立青：《论公共文化服务的社会化》，《云南社会科学》2014年第6期。
[5]段静：《城市社区公共文化服务多元化供给模式研究》，湘潭大学硕士学位论文，2015。
[6]《文化管家上岗 带活基层文化》，http：//news.163.com/16/0907/04/C0B8IRQM00014Q4P.html。
[7]《让阅读如呼吸般自然 今年温州计划新建城市书房11家》，http：//zjnews.zjol.com.cn/zjnews/wznews/201707/t20170717_4580176.shtml。
[8]《上海全面探索公共文化配送服务》，http：//www.jxcnt.com/content/2014-01/27/content_2539399.htm。
[9]《全国首家“公共文化服务超市”开张啦》，http：//news.163.com/15/1028/04/B705OUT500014Q4P.html。