理论研究篇
新时代下财政支持公共文化建设的思路与路径选择
陈波 李好[1]
摘要： 新时代下，我国社会的主要矛盾表现为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，公共文化生活正是美好生活的重要组成部分，是广大人民群众基本文化权利的重要内容。当下，城市发展态势和人口结构的变化为公共文化建设的转型提供了必要的宏观环境基础，公共文化建设的新路径亟待开拓。财政支持是调节公共文化供给的重要杠杆，也是推动公共文化建设不断发展的有力引擎。基于此，本文分析了当下公共文化供给领域不平衡、不充分发展的主要表征，并提出了新时代下财政支持公共文化建设的新思路。
关键词： 公共文化 财政支持 思路与路径
十九大报告指出，新时代下我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在物质已经极大丰富、人民群众的物质需求得到较大程度满足的当下，通过参与公共文化活动提高居民文化福利和文化获得感构成了新时代美好生活的重要内容。然而，伴随着新型城镇化持续推进和城乡人口结构的显著变化，人们的文化需求愈发呈现多元化趋势，我国公共文化供给不平衡、不充分的问题较为突出，公共文化建设的新路径亟待开拓。财政支持是调节公共文化供给的重要杠杆，通过优化财政支撑模式，确保当前形势下公共文化发展的有益转型，也就成为新时代下公共文化建设改革和发展的重要内容。
一 公共文化供给不平衡不充分的主要表征
十八大以来，我国将加快构建现代公共文化服务体系纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，公共文化建设成为国家宏观发展格局中的重要内容。五年来，一方面，我国公共文化服务标准化、均等化水平得到提升，城乡公共文化机构数量均呈现持续增加的态势，群众参与文化活动的热情有所提升，各类公共文化建设项目顺利开展，公共文化机构法人治理体系逐步推进。另一方面，在过去已有成果的基础上，当前我国公共文化建设正面临着新的发展机遇和重要的历史拐点，这其中还有以下几个问题需要厘清。
一是公共文化建设在区域间未充分平衡。首先，东中西部三大区域的公共文化建设现状不一，中西部地区由于受到地理因素、历史因素和经济因素等多重影响，在公共文化设施建设、活动开展方面起步较晚，同时由于保障资金相对缺乏，中西部地区在建设公共文化服务体系的过程中存在诸多困难，以全国文化事业费与地区文化事业费投入量为例，全国投入总量由2015年的682.97亿元上升到2017年的855.80亿元，年均增长12.65%；分区域看，东部地区文化单位文化事业费从2015年的287.87亿元上升到2017年的381.71亿元，年均增长16.3%，占全国文化事业费的比重由2015年的42%上升至2017年的44.6%。中部地区文化单位文化事业费从2015年的164.27亿元上升至2017年的213.3亿元，年均增长率为14.9%，占全国文化事业费的比重在三年内几乎没有变化，在24%左右微幅波动。西部地区文化单位文化事业费从2015年的193.87亿元上升至2017年的230.7亿元，年均增长率仅为9%，占全国文化事业费的比重由2015年的28.4%下降到2017年的27.0%，是唯一年均增速低于全国平均水平且经费占全国总量比重持续下滑的区域。
表1 全国文化事业费总量与增长率
图1 分区域文化事业费投入对比
从公共文化事业费投入对比中可以看出三大区域间的文化事业费投入和增量均呈现不对称状态。此外，东中西部公共文化人才队伍的建设情况也存在较大差距，无论是体制内的文化单位还是文化企业，东部及其沿海地区的人才待遇水平要显著高于中西部地区。因此，为改变区域间公共文化建设未充分平衡的现状，财政支持亟须向中西部进行适当程度的倾斜。
二是公共文化产品的供给侧和需求侧未充分结合。从供给侧来看，公共文化产品开发方面存在格式化供给现象，公共文化产品类型和内容的创新性较为欠缺，此外，公共文化产品的生产链条封闭运行，未能充分融合社会力量，这也在一定程度上限制了有效供给率的提升；从需求侧来看，在城镇化高速推进的背景下，不同社会阶层的分化日益明显，公共文化需求渐趋多元，现有的公共文化产品流通体系难以满足不断变化着的居民文化需求，人们的真实文化需求未得到充分满足。
三是中央和地方财权事权未充分匹配。当前，我国各区域内事权与财权不完全对称，基层文化单位普遍缺乏资源，容易对上级部门形成资源依赖。这就要求我们依据财权与事权相匹配的原则，合理调整中央、省级、县级公共文化机构的财政合作与分担机制。
四是公共文化空间弱化，居民文化参与热情未得到充分释放。在城市经济和工业快速发展的背景下，城市体系中原有的公共文化空间被割裂，社会人际关系弥散化，居民文化归属感减弱。在时代的快速变化中，人们日益增长的个体焦虑在较大程度上影响了其文化参与热情的充分释放，新型居民公共文化空间亟待建设。
二 新时代财政支持公共文化建设的主要思路
公共文化建设事业的三个特性即资金投入的持续性、绩效评价的宽口径、受益对象的普遍性决定了财政保障资金对公共文化事业的发展是至关重要的，积极的财政扶持政策与较为充足的财政保障资金能够为公共文化事业项目的建设与运转提供经费支撑。另外，国家财政部门对公共文化事业的扶持一定程度上代表着国家意志，中央财政投入可以有效带动地方财政配套与社会资金的参与，从而达到少量财政资金撬动社会大投入的效果，充分发挥财政的杠杆作用。一个普遍的事实是，在创建公共文化服务体系示范区的实践中，财政保障资金充分发挥了引领者与倍增器的作用，各地纷纷以示范区创建为契机，积极构建财政保障公共文化体系建设的长效机制。四川省成都市在示范区创建过程中，率先把公共文化预算纳入财政预算；重庆市渝中区提出，区级财政每年对文化事业经费的投入不低于同期财政经常性收入的1%，且增长比例逐年增大；广东省东莞市设立了5年、每年10亿元的“文化东莞工程”专项资金，保障公共文化服务体系建设的可持续发展[2]。在新时代，面对我国公共文化事业建设的新实际、新路径、新问题，需要在充分吸收过往经验的基础上，确定新目标，实行新手段，探索新渠道，打造新标准。
（一）新目标：增进居民文化福利
随着国家治理体系与治理能力现代化建设的不断推进，政府的“管理”思维也逐步让位于“服务”意识，人的主体性需求在新时代被赋予了重要意义，居民个体对美好生活的诉求获得了更多的关注。从公共文化建设的视域来看，在着力向人民群众提供标准化、均等化公共文化服务的基础上，增进居民文化福利可谓开辟美好生活的更高层次目标。与基本公共文化需求不同的是，文化福利更重视对于个体文化感知力和吸引力的充分调动，强调从精神领域有针对性地增强人们的文化获得感和满足感，是一种个性化、具象化的公共文化发展目标。这就要求各级财政部门在制定出台文化财税政策，特别是增支政策时，要把握住增进群众文化福利这一基本原则，坚持文化惠民底线，按照区域经济与社会发展实际，灵活运用政策手段，补齐区域发展短板。在具体的工作上，要明确政府兜底的界限，多做“雪中送炭”的工作。同时，要推进从政府“端菜”到百姓“点单”的模式转变，使人民群众真正成为公共文化建设的参与者，努力满足人民群众多层次、多方面、多样化的精神文化需求。在这一目标的引领下，我国财政支持公共文化建设的方向也就得以明确，即重建人们的精神家园，把握居民的真实文化需求，确保文化福利的有效实现。
（二）新手段：公共文化空间建设
公共文化空间即社区内的人们可以自由进入并利用公共文化资源进行文化生活的公共场所，以及人们能够参与其中享受文化福利的公共文化活动，[3]它是公共空间在文化领域的体现，是区域文化、社区文化和都市人际关系网络的重要载体，不仅包含物理场所，更表现为超越了物质层面的精神文化氛围。一个完备和自成体系的城市公共文化空间系统在一定程度上代表了城市的温度，它对城市居民人文素养的培育与社会风气的提升大有裨益。近年来，在“唯GDP论”的政策惯性与政府对土地财政的路径依赖下，我国的城市化进程往往伴随着房地产业的迅速发展。在城市物理空间快速扩张的过程中，人们的精神文化空间被大大压缩，历史性的、共识性的公共文化空间正在快速消失，人民群众普遍存在焦虑感与“空间缺失感”。因此，公共文化建设的一个重要使命便是重建我国居民的精神文化空间，我们可以依托原有的城市文化建筑和场所，将物理实体要素与文化生态要素相结合，构建新型公共文化场景，增强人们的精神归属感，提升其文化福利效用。温州的“城市书房”便是这一理念的优秀实践案例：城市书房是基于温州市“都市15分钟文化圈”的目标所创建的具有鲜明实践意义的公共文化服务新形态，具体的做法是，以嵌入式的布局将“城市书房”与发展成熟的城市繁华沿街店面、商业综合体结为一体，打造100～300平方米的公共文化空间，每间书房均布置有阅览座席，配有1万册以上的图书。2016年城市书房“半年报”显示，温州市区已建成的15家城市书房总接待人次44.3万人，外借册次21.8万次，新办借书证1.26万张。这些“城市书房”地理位置优越，图书质量良好，更重要的是在喧嚣的城市中提供了一抹宝贵的宁静，越来越受到市民与游客的欢迎，一些“城市书房”甚至成为游客的必去之地。[4]
（三）新渠道：适当吸纳社会资本
财政保障资金是公共文化服务体系能够顺利运行的物质基础，但在传统文化事业体制转型为公共文化服务体系的当下，财政资金的使用与分配受到部门信息不对称的掣肘，难以发挥全部效用，线性化的财政保障体系也越来越难以满足人民群众日益增长的多元文化需求。新时代下，财政支撑模式可考虑吸纳社会流通资本尤其是文化产业资本，与社会力量友好互进。当前我国文化体制改革的目标之一便是建立健全现代化公共文化服务体系，而公共文化服务体系不同于指令型文化事业体制的重要内容之一就是摒弃“包办”思维，探索建立政府与社会之间的协作关系。在现代公共文化服务体系下，单一的供给机制应让步于政府—社会“协同供给”的模式，在财政投入的方式上可采取“保存量、促增量”的方式，其中“促增量”是吸纳社会资本的重点。财政资金的先期投入能够吸引优质社会资本，而优质社会资本的投入会进一步放大政府投入的效应，实践成果证明，通过社会资本投入增量这一杠杆，将公共文化生产过程由“政府—公共文化机构”的单向度模式改造成为“政府—社会—公共文化机构”的三向互动模式，能够切实增加城市与农村的公共文化供给总量，从而使文化消费者从双方的协作中获得更多的文化福利。这既能在一定程度上缓解政府财政压力较大的困境，又可以通过引导市场资金投入公共文化建设领域，创造正向的社会影响，有利于公共文化建设目标的加速实现。
（四）新标准：监督体制有待优化
公共文化服务体系的建设不仅需要公民表达其公共文化需求、参与公共文化氛围的营造，还需要公民参与监督公共文化服务供给的质量与水平。新时代下，公共文化供给模式和需求层次都发生了较大变化，公共文化服务监督体系也需要因时而动。快速城镇化与工业化导致的社会群体分野使得来自不同阶层、不同社会背景的消费者存在较大的文化消费偏好差异，离散化的文化需求难以凝聚成集体性公共表达，面对这一情况，健全第三方评估体系可以成为完善现代公共文化服务体系中公共表达机制的基本方法。第三方评价的主体是与政府保持一定距离的非政府组织，以此种方式对公共文化供给的效果进行评估，有利于表达公共需求，明确公共文化供给者及服务者的责任，从而形成评价政府绩效的公众性约束机制，也形成了对公共文化供给主体“优胜劣汰”的选择机制。在具体的第三方评价上应注意两个问题，首先，从公共文化供给层面的监督来看，应更加重视落实经费和物资的匹配关系，确保资金的有效利用；其次，在增进居民文化福利的目标引领下，公共文化建设的绩效评价标准应有所改良，即更侧重于对个体文化收益量和满意度的考察，可通过现场采访、电子问卷、抽样回访等方式获得第一手的个性化数据，以便优化公共文化产品和服务的反馈和监督机制。
三 新时代财政支持公共文化建设的主要路径
（一）优化整合，支持文化事业与文化产业协调发展
随着文化体制改革的不断深入，文化与科技两种力量不断融合，文化产业向传统型、混合型、技术主导型三种业态分化演进。在这一时代背景下，文化事业与文化产业愈发呈现相互促进、互相融合的趋势：运转良好的文化事业体系能够有效增进居民的文化福利，从而潜在地推动文化消费的需求；而文化产业的有序发展可以为文化事业进一步发展提供产业化、市场化的新视角。因此，财政支持文化建设应遵循文化事业和文化产业双轮驱动、协调发展的思路，继续探索财政资金支撑文化事业单位和文化企业合力开发文化服务项目的新办法，推动公益性文化资源与市场的有效对接，创建城乡综合性公共文化空间的新业态，进一步完善捐赠、赞助等各项文化经济政策，拓宽渠道，引导社会资金以多种方式投入文化公益事业。
（二）探索财政支持公共文化空间的项目和模式
在新型城镇化建设快速推进的背景下，居民的文化“空间缺失感”成为制约居民文化消费满意度提升的重要因素。一方面，原有依托文化设施组建起来的公共文化空间出现边际成本逐年攀升、功能弱化等问题；另一方面，公共文化服务体系建设越发呈现空间转向的趋势，即由原来重点建设物理性文化设施逐步转向重视物理空间与精神空间建设相结合的模式。基于此，可大力开展财政支持公共文化空间建设的具体工作，以“政府主导、社会参与、因地制宜、发挥财政杠杆作用”为思路，大力推动对传统公共文化空间的保护与再造，同时更新现有城市社区公共文化空间的内容和模式，努力探索文化创意、高新科技与公共文化空间建设的结合之道。
（三）科学优化中央与地方财权事权的划分
基本公共文化服务体系建设在逐步实现公共文化均等化的同时，还需要不断适应变化着的居民需求实际，满足多层次性需求，同时考虑各地区非均衡的经济社会发展状况，着力解决财权上移和事权下沉的矛盾。在中央财政与地方财政的关系问题上，不仅要充分利用中央财政统筹全局、总揽八方的优势，更要充分发挥地方财政的区域管理优势，按照不同公共文化服务项目的预期受益范围，划分主要支出责任，并按照事权、支出责任与财力相匹配的原则，建立公共文化领域内科学合理的中央和地方财政协同投入机制。此外，针对我国区域公共文化服务供给不平衡的现状，应在东部与中西部之间，划分基本的公共文化服务范围，中央财政可考虑重点保障中西部地区的基本公共文化服务投入的相对均等，体现财政公平的内涵。
（四）以文化福利为出发点，设立公共文化服务绩效评价体系
增进文化福利的发展目标意味着我们应着力提升公民进行文化参与时所获得的文化认同感、精神归属感和心态满足感，这就需要我们以此为标准来不断更新和改造现有的公共文化建设框架。在大力推进公共文化服务评价主体多元化、建立健全“部门自评、系统外他评与第三方再评”相结合的综合评价体系的基础上，新时代公共文化服务体系绩效评价体系还应摒弃仅以“人头数量”为主要标准的绩效评价机制。因此，我们应逐步降低对硬件设施与人员指标的考核比重，重点突出对文化福利效应的考察，以人民文化满意程度为抓手，倒逼公共文化产品供给与需求侧的有效对接，避免公共文化服务供给的部门契约性损害公共文化投入产出的效率、减少社会的总体文化福利。
[1]陈波，武汉大学国家文化发展研究院副院长、教授、博士生导师，主要研究方向为公共文化与文化空间；李好，武汉大学国家文化发展研究院硕士研究生。
[2]中华人民共和国财政部：《打造公共文化服务体系建设“国家队”》，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201509/t20150910_1457472.html，2015年9月10日。
[3]陈波、李婷婷：《城镇化加速期我国农村公共文化空间再造：理论与模式构建》，《艺术百家》2015年第6期。
[4]中国图书馆网：《温州“城市书房”提升城市公共文化首位度》，http：//www.chnlib.com/wenhuadongtai/2016-08-05/68590.html，2016年8月5日。