1.3 轨道交通政策概述
1.3.1 交通运输政策概述
1.交通运输政策的内涵、范畴与评价
政策指国家或国际组织为实现一定历史时期的任务和目标而制定的约束人们行为的行动依据和行为准则。政策在《辞海》中是指行动指南与方针，其通常以具有强制性的规章、制度、法令、条例、政府文件等形式出现。国家或政党为实现一定历史时期的路线和任务而制定的行动准则被统称为政策。交通运输政策是指政府作为社会公共利益的主要代表，在有限资源条件的制约下，为实现交通运输创造最大空间及时间效用的目标，按照一定时期内经济与社会发展对交通运输的需要，选择综合交通运输体系的目标和重点，综合运用行政、法律、经济以及舆论等手段调节交通运输参与者的行为而制定的前瞻性决策方案。交通运输政策是国家或国际组织对交通的规划、建设、养护和营运管理的指导原则和工作方针。具体体现在与交通运输有关的法律、条例、规章或具体文件中。目标在于维护公共利益和提高交通运输的投入产出效率。
（1）交通运输政策主体
交通运输政策的主体是指直接或间接地参与交通运输政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。其特点是：政府是交通运输政策中最主要的主体以及多层次、多元化。
（2）交通运输政策客体
交通运输政策的客体是指交通运输政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的交通运输问题（事）和所要发生作用的交通运输相关参与者（人）两个方面，交通运输政策客体的识别具有重要意义。
从“事”的角度来看，交通运输政策问题是交通运输领域应达到的状态与观察到的状态的差距，这种差距导致社会上某一部分人的需要得不到满足，并为此寻求援助或补偿，这类问题就成为交通运输政策问题。交通运输问题是一种客观条件，交通运输问题是一种主观定义，交通运输问题受价值判断的影响，交通运输问题是一个关系到大多数人的问题，交通运输问题的形成往往具有一个发展过程，交通运输问题往往是系统性的问题。
从“人”的角度来看，交通运输政策所发生的对象是各种交通运输活动的参与者，因而包括这一领域的企业、个人、政府机构和各类组织。交通运输政策主要调整的核心是这些个体之间的利益关系，鼓励人们去从事某些活动，而禁止人们去从事另一些活动，引导人们朝向政府所期望的目标前进。政治社会化的影响，传统思想观念和行为习惯的制约，对政策形式合理与实质合理的看法，对成本收益的权衡，对大局或整体的考虑，避免受到惩罚以及环境条件的变化。
（3）交通运输政策的目的
交通运输政策的目的是满足经济社会活动对于交通运输的需求，创造最大的空间及时间效用。交通运输政策不是无意识或偶然性的行为，而是一种行为准则和行为规范，具有明确的目标取向，在特定的历史时期内明确指明交通运输发展的方向。具有明显的时间动态性。
（4）交通运输政策手段
①行政手段。依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划分来实现政策的方法。体现为各类交通运输法规和标准。其特点是权威性、强制性、对象的有限性和时效性。
②法律手段。通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整交通运输政策执行活动中各种关系的方法。国家正式颁布的法律如《铁路法》《公路法》《港口法》《民用航空法》等交通运输专门法律。国家各交通管理机构制定的具有法律效力的各种规章、制度等规范。其特点是权威性、强制性、稳定性和规范性。
③经济手段。根据客观交通经济的一般规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进交通运输政策顺利实施的方法。主要方法包括：价格、税收、投资、金融、利润、罚款以及经济责任、经济合同等。经济手段特点是以市场为基础，通过改变市场信号，影响政策对象的经济利益，引导其改变行为，可以降低执行成本。通过市场中介，把经济有效的改善和发展交通运输业的责任，从政府转交给交通运输业责任者，管理灵活。可有效地配置发展交通运输业所需资金。
④思想诱导手段。是一种人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，诱使交通运输政策执行者和政策对象自觉自愿地贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。其方法包括：制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过等。
（5）交通运输政策特点
①交通运输政策属于经济政策；
②交通行业与国家的介入；
③与市场环境相互影响；
④体现交通运输的公共性。
（6）交通运输政策与交通运输法规的关系
①交通运输政策是交通运输法规的灵魂；
②交通运输法规是交通运输政策的表现。
（7）交通运输政策的基本目标
①国民经济目标
以社会资源的最合理分配，实现交通运输结构的合理化；综合利用一切可利用的交通运输手段实现运输高效与安全。
②促进地区交流目标
通过运输改善所涉地区差别。
③环境目标
消除交通公害和地球温室效应，保护环境，抑制生态破坏，节约能源等。
（8）交通运输政策法规的基本目标
①资源的合理配置：合理的交通运输政策法规往往鼓励和支持在原材料产地和生产基地之间建立大型的运输干线，以保证资源配置的及时性和合理性。
②交通运输的合理化：交通运输的合理化主要包括交通运输布局的合理化、交通运输结构的合理化和交通运输组织的合理化。
③产业的合理布局：交通运输与产业布局也有很重要的关系，通过合理的政策法规设定，优化产业的合理布局，弥补短板。
④交通环境保护：政府对交通运输环保政策的实施主要是通过一系列环保法律法规来实现的。
⑤抑制交通运输业中垄断势力的形成和增长：交通运输业容易形成垄断，尤其在经济发展的初期尤为明显，应当制定相应的交通运输政策法规来抑制交通运输业中垄断的形成和增长。
⑥规范交通运输市场，减轻交通运输带来的社会公害：交通运输业在促进国民经济发展的同时，也具有污染、拥堵、易发生交通事故等严重的负外部性，这种外部性造成的危害是巨大的，需要规范运输市场，从而减轻交通运输带来的社会公害。
⑦有利于交通运输业公共服务性更好的体现：交通运输业在很大程度上具有公共产品的性质，即个别消费者在进行这些产品的消费时无法排除其他消费者的消费。因此，世界上几乎没有一个国家的政府不通过各种方式、不同程度地直接投资和提供这些交通运输设施，或者间接补贴这些设施和服务的提供者。
（9）我国交通运输政策法规的长期目标
①基本形成健全的基础设施供给机制，网络系统基本形成，交通运输方式结构合理，基本实现高效率、高质量协调运转；
②交通运输体系布局基本实现区域协调与普遍服务；
③交通运输市场趋于成熟，交通运输业具备参与国际竞争的能力；
④交通运输自主创新能力大大增强，技术水平与国际接轨，智能型综合体系基本建立；
⑤为全面建设小康社会、适应人民群众的出行需求提供更快速、更便捷、更安全、更舒适的交通条件；
⑥综合交通运输体系基本满足可持续发展的要求。
（10）交通运输政策法规的主要任务
①推动综合交通运输体系的协调发展：铁路、公路、水运，民航等运输方式由各自的技术经济特征决定了其各自的适用范围。一方面，必须使各种运输方式之间展开市场竞争，以充分发挥各自的优势；另一方面，还必须促进各种运输方式的合理分工和协调发展，以形成一个有机整体。
②促进交通运输系统的可持续发展：环境和发展是当今社会普遍关注的重大问题。保护生态环境，实现可持续发展，必须高度重视资源和生态环境问题，增强可持续发展的能力。
③适应社会经济发展的需求：交通运输作为国民经济的流动载体，沟通生产和消费，是经济发展诸多影响因素中非常重要的一个。考查交通运输的发展历程可以发现，交通的发展与经济的发展密不可分，所以，交通运输政策法规的制定必须适应社会经济发展的需求。
（11）交通运输政策法规的表现形式
交通运输政策法规总体上属于上层建筑，它直接或间接地表达对当前或未来交通的某种意图，可以用很多种表现形式出现。如：国家集团文件[国家集团（联盟）的议定书、内部协议、备忘录等]、国际会议文件（国际有关会议文件对交通政策做出的规定）、国家文件（国家的法律、法案、法规、国家综合开发计划等）、地方政府文件、交通运输部文件（政府交通运输部门的律令、法案或白皮书等）、相关部委共同制定的文件（由政府各相关部门共同制定的文件，以方针、标准、措施、纲要、建议等形式出现）、专家组文件（政府决策部门委托的专家组的报告形式）等。
2.我国交通运输政策的基本架构
交通运输政策是由一系列政策要素所构成的具有一定内在结构的有机整体。由于交通运输政策涉及对象的复杂性以及交通运输与其他经济活动密不可分的性质，交通运输政策的元素之间、元素与结构之间以及结构与环境之间的复杂与协调特性十分明显，因此交通运输政策的基本构架必然是由各项具体政策所构成的一个有机整体。各项具体政策是构成交通运输政策体系的元素，在各自的范围内相对独立地发挥对交通运输的导向、约束和协调功能。政策整体效果的发挥是以一定的结构为基础的，交通运输政策的基本架构是指各项政策在时间和空间上的排列顺序和组合方式，这种排列顺序和组合方式决定了各项政策相互联系、相互作用，而形成交通运输政策的整体合力。
交通运输政策的系统架构可以从纵向子系统和横向分系统两个角度划分。所谓子系统，是指构成交通运输政策体系的要素，包括总政策、基本政策、具体政策三个等级，它说明了政策之间的纵向关系。所谓分系统，是指各交通运输政策子系统按具体内容划分的有关领域，包括投融资政策、市场规制政策、技术促进政策、安全政策等，它说明了交通运输政策之间的横向关系。
（1）交通运输政策体系的纵向结构
交通运输政策系统的纵向结构为一种塔形结构，包括总政策、基本政策、具体政策三个层次，它们构成交通运输政策体系的三级子系统。
①总政策
总政策是交通运输政策的制定主体在一定历史阶段为实现一定的交通发展任务而规定的指导全局的总原则。其构成要素主要包括总目标和实现总目标的途径与保证。总目标的内容不是单一的，而是表现为多个方面，这几个方面构成交通运输总政策的若干重心。总政策的内容具有高度的概括性和综合性，因此在实际贯彻过程中，需要把总政策的要素逐步分解，空间上分解为各个领域的目标和原则，在时间上分解为若干发展阶段。总政策处于政策体系的最高级，是基本政策和具体政策制定和运行的基础，具有提纲挈领、总揽全局的指导地位和较长历史时期内的稳定性。
②基本政策
基本政策是政策主体用于指导某一领域或方面工作的指导原则，它是总政策在某一领域或方面的具体化，构成交通运输政策的主轴。总政策是跨领域的、指导全局的综合性政策，在一定历史阶段内是稳定不变的，而基本政策则只有局部性和阶段性的特点。局部性是指基本政策的效力领域仅限于某一方面，阶段性是指基本政策会根据总政策的目标在不同的时间段有不同的重点。
③具体政策
具体政策是交通运输政策主体针对某一具体问题而制定的具体措施、准则、界限性规定等。具体政策是基本政策的具体化，体现为政策主体为实施某一基本政策而制定的实施细则或针对某一特殊问题而制定的行为准则，一些地方和部门为实施上级政策或为解决所属区域的具体交通问题而制定的具体规定、实施办法、政策界限等也纳入到具体政策的范畴内。总政策、基本政策的内容最终要靠各个具体政策得到体现、落实，具体政策数量较多、涉及面广，都是较为具体的问题，因此在政策目标、政策对象、行为界限等方面的规定必须是明确、具体、易操作的。
（2）交通运输政策体系的横向关系
交通运输政策体系的横向结构是指政策体系内各分系统之间的关系，交通政策的不同领域和方面都是相互联系、相互作用的，它们各有不同的调控对象，功能各异，在实际运行过程中，应当彼此协调、相互配合、形成合力，才能促进整个综合交通运输体系的协调发展。各分系统政策之间的协调、配合关系主要表现在以下三个方面：
①目标的协调。各分系统政策目标应是按照交通运输政策的总目标在各个领域分解而形成的，分系统政策所规划问题的未来解决程度，必须从总目标出发而不能与之相悖。各分系统目标之间也应彼此相互协调，并与更低等级的政策目标相互配合。
②功能的配合。政策功能是指由交通运输政策的行为规范性质所决定的解决问题的方式。各分系统的政策在实际运作过程中具有不同的功能，因此在解决某一交通问题时，要辨别问题的复杂性，使各分系统政策的功能相互配合。不仅各分系统政策的功能要相互配合，一个分系统内政策的功能也要相互配合。
③主次的配合。在一定时期内，各项交通运输政策分系统必然存在当期解决的重点，当主要政策制定和实施时，也不能忽视相关次要政策的制定和实施，必须统筹兼顾、综合平衡。
（3）政策重心
上述政策框架中的三个重心明确了我国交通运输政策的总体定位，各个重心的内涵和作用阐述如下：
①规模扩张和协调发展并重
规模扩张与协调发展代表未来一段时期内综合交通运输体系发展的整体导向，发展交通运输的最终目的，就是建立一个能够提供数量足够、供需结构协调、质量良好的运输服务产品的交通运输供应系统，以满足经济社会发展不断增长的运输需要。一方面要加快交通运输在数量上的供给，提高交通运输的总体规模；另一方面也要将统筹考虑方式内、方式间、区域间以及城乡间的协调发展问题，统一安排，充分发挥交通运输的系统效应，以实现交通运输的集约化发展。规模扩张与协调发展的实现既需要在规划上进行统筹考虑、统一安排，更需要在制度、机制上进行合理的设计，处理好各个政策对象的长远利益关系，引导交通运输的发展向整体利益最优的路径加速前进。
②相对完善的社会主义交通运输市场经济体制
相对完善的社会主义交通运输市场经济体制代表我国交通运输市场化改革的基本任务。建立健全我国社会主义市场经济体制是我国长期坚定不移的基本发展路线，并在党的十六届三中全会中得到进一步的肯定和强化。作为国民经济重要基础部门的交通运输，如何发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，实现资源的有效利用与整合，是中国交通运输政策所面临的基本课题，也是进行交通运输政策设计考虑的基本出发点。交通运输领域与一般的制造业、服务业有所不同，有其特殊的经济属性，很容易发生“市场失灵”，良好的经济管理体制和机制是市场机制有效发挥作用的基础，这种基础必须通过深入的改革、有效的培育、科学的规范逐渐建立起来的，需要有一个过程。因此交通运输发展的制度建设，是我国交通运输政策的另一重心。
③可持续的智能型综合交通运输体系
以可持续发展为前提的客运快速化、货运物流化的智能型综合交通运输体系是我国交通运输发展的长期战略目标，同时也是从长远角度交通运输政策的第三个重心。智能型交通体系的建设是实现交通运输现代化，不断提高交通运输业的规模和效益，不断提高服务水平的关键。在最近30年左右时间里，主要发达国家客运实现了高速化，长途货运实现了重载化，客货快运实现了网络化，市场营销实现了信息化，行车指挥实现了自动化，安全装备实现了系统化，以此来满足旅客在安全、快捷、舒适等多方面的需求，以及货物运输个性化、快速化、可靠性方面的要求。在我国人均资源贫乏、环境条件脆弱的客观条件制约下，大力发展作为集先进的信息、电子、控制、工程技术为一体的智能交通系统，将能够在节约资源和减少环境代价的前提下大大提高交通设施的利用效率和服务水平。因此，鼓励交通运输新技术、新材料、新工艺的开发，建立科研创新体系，推动技术创新应当是我国交通运输政策战略目标的核心。
（4）政策主轴
在以上三个重心的基础上，按照政策所涉及的综合交通运输体系未来发展应遵循的主要方向，交通运输政策体系可以具体概括为六个主轴：
第一，有效供给是未来很长一段时间内我国交通运输发展的重要任务。通过合理高效的供给政策，能够在短时期内缓解交通基础设施的总量供需矛盾，促进供需结构平衡，逐步消除交通运输制约经济社会发展的瓶颈，同时提高交通基础设施的建设、运营与维护效率，逐步形成政府和市场在交通基础设施资源配置与管理上的合理分工。
第二，协调发展是我国交通运输政策的重点，要解决长期以来交通运输分方式的投融资管理模式，以及各方式市场化程度不同直接导致的各方式之间发展不平衡的问题，逐步协调综合运输体系与区域经济发展、国家社会经济不同发展阶段的适应状况，充分发挥综合交通系统的总体效率。
第三，市场规制与竞争是按照世界贸易组织规则和市场经济规律的要求，在交通运输市场运营领域合理引入的政府规制和市场竞争，这同时也是我国建立完善的社会主义交通运输市场机制的客观要求。要结合我国综合交通运输体系发展与改革的实践，充分发挥市场经济在交通运输资源配置中的基础性作用，加快市场结构的优化和高效微观主体的培育，逐步规范运输市场准入与开放政策，建立健全合理的价格形成机制。
第四，技术进步是交通运输发展的重要推动力，是实现客运高速化、货运物流化的智能型综合交通运输体系这一长远战略目标的保证。要从国家规划的层面激励、引导和保障技术进步的水平、速度以及应用的效率，并将这种科技进步延伸到包括交通运输的规划、建设、运营和管理在内的交通运输的全过程，最终促进交通运输业与我国社会经济的协调发展。
第五，以人为本更多地关注交通设施各参与方，解决最广大人民群众的交通需求问题，是全面提高交通运输普遍服务水平、处理好交通运输发展与稳定关系的重要内容。要全面提高交通安全防范水平，逐步强化交通运输规划、建设和运营中对各类交通运输需求的充分体现，注意缓解交通服务的区域差异和城乡差异，积极倡导公众的参与和监督，保障交通运输各参与方的权利和义务。
第六，可持续发展是在我国当前以及未来资源约束和环境承载的巨大压力下交通发展政策的必然。要通过建立可持续的交通运输体系，在实现交通运输自身可持续发展的基础上，逐步实现交通运输与经济、社会和环境三方面的协调发展。