第二部分 浙江与上海个案研究

3 杭州社会组织管理模式：社区组织、复合型组织和支持型组织的治理参与

3.1 区域发展与治理视野下的杭州社会组织发展进程

3.1.1 当代浙江社会组织的兴起与发展

浙江省地处中国东南沿海，土地、人口、人均资源拥有量等禀赋条件并不优越，长期以来国家和外资投入也较为有限，但拥有“面朝大海”、山川秀丽的区位优势和以“工商皆本”、“通江达海”、“四海为家”、“百工匠人”等为标志的自强、务实、开拓、进取的人文传统。独特的自然条件、地理位置和历史文化传统造就了举世瞩目的“浙江现象”。改革开放以来，浙江率先进行市场取向改革，市场机制形成较早，市场发育程度较高，推动浙江从陆域资源小省迅速崛起为经济文化大省。各级政府因应人民自发改善生活要求和民营经济发展形势，逐步转变管理理念和管理方式，建立起调动千百万人积极性的体制机制，为广大劳动者提供了自主创业的条件和氛围，培育了一大批充满生机活力的创业主体。浙江民间经营人才和能工巧匠创造的丰富的物质资源使浙江财富在省内不断累积，实现了富民强省。创业创新是“浙江现象”的奥秘所在，同时也是浙江经济社会持续、健康发展的动力所在。

随着改革开放的深入、社会主义市场经济体制的建立，中国的社会结构和政治形态也逐步产生相应的调整和变化。“改革开放的重要成果之一，就是使公民社会赖以存在和发展的经济、政治、法律和文化环境发生了根本变迁，在中国历史上第一次大规模地催生了民间组织。”浙江崛起为经济文化大省的过程，也是政府治道加快创新变革和各类社会组织迅速发展的过程。市场经济先发和民营经济的发展，使浙江省的各级政府在经济管理上经历了从观望、默认到鼓励发展再到强力扶持的不同阶段，同时在政府自身管理和社会治理上也经历了体制创新和结构转型，政府的角色调适和职能转变步伐加快，体制改革和制度创新得到了有力推进，政府机构改革体现了“小政府”取向的、较为严格的规模控制；政府间权力不断优化配置，以省管县财政体制和“强县扩权”为内容的行政管理体制改革，有效提升了地方政府的自主性和履行职能的能力；政府行政化的直接管理逐渐被以综合运用市场、法律和行政手段为主的间接调控所取代，市场经济意识和依法行政意识的增强使地方政府在决策与管理的过程中体现出更多的市场、民主化和法治化的倾向，政府与市场、政府与社会关系加快调整，多元治理主体和治理空间逐步形成。

作为市场经济先发地区，浙江在社会组织和发展社会治理创新上走在了全国的前列。截至2016年5月，全省经民政部门依法登记的社会组织共有45522个，其中社会团体21448个，民办非企业单位23609个，基金会465个，每万人拥有社会组织8.1个，纳入备案管理的社区社会组织10万个。社会组织已经遍布全省各地，涉及社会生活各个领域，初步形成了门类齐全、层次有别的社会组织体系。城市社区居民自治、村民自治等基层民主的发展也成为地方发展与治理的重要特色，城乡社区自治组织基本实现直接选举，在基层民主决策、民主管理、民主监督等方面，涌现出了像台州温岭市的民主恳谈会、金华武义县的村务监督委员会、绍兴新昌县的“村民公约”等较有影响力的创新实践，城乡社区、社会组织、社会工作“三社联动”的基层社会治理新格局初步形成。社会组织在浙江的大量涌现和社会自组织化程度的提高，使社会组织在社会经济中的作用日益彰显，并以其独特的组织优势公开地参与社会公共事务的治理之中。

3.1.2 杭州市社会组织发展背景

杭州市是浙江省的政治、经济、文化中心，改革开放以来，杭州总体上与浙江发展同步，虽然早期经济转轨不如温州、义乌等地活跃，政府管理和社会政治发展也呈现相对保守的体制惯性，但越往后，尤其是进入20世纪90年代后期以来，杭州不仅在经济建设方面走在全国的前列，更在政治建设与社会建设领域走在全国的前列，探索出一条社会政治改革的可行路径。在治道革新上，政府角色和职能转变逐步加快，从早先的“开放式决策”到“民主促民生”、“社会复合主体治理”，公民和社会组织参与社会治理的机会与渠道不断扩展。同时，杭州市着力社区建设和社区治理，“杭州是新中国第一个城市社区居委会的诞生地，是全国较早开展社区服务的城市，也是全国最早完成建制将老的居民委员会建设成新型城市社区居委会的城市，同时又是社区党建走在全国前列的城市”。探索建立社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站“三位一体”城市社区治理体制，制定实施社区服务业规划和每年财政安排社区服务发展资金，等等，均为杭州市的社会组织提供了良好的外部条件和机遇。

杭州的社会组织起步早，发展快。从2002年起，政府逐渐对杭州社会组织进行培育引导，并给予政策、制度条件上的支持。至今，杭州社会组织已形成了较大的规模，并产生了良好的社会效益。截至2016年8月底，全市经民政部门依法登记的社会组织总数达到6400个，其中社会团体2828个，民办非企业单位3545个，基金会27个，纳入备案管理的社区社会组织近12000个。同时，杭州市本级和14个区县市已经全部建立了社会组织服务中心、社会组织促进会、社会组织发展基金会等多种形式的社会组织服务平台。

2008年，杭州市在社会管理方面又着手在全市社区建立社区公共服务工作站，构建社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站“三位一体”、交叉任职、合署办公的社区管理新体制，形成了党组织领导的城市基层社会管理的“杭州模式”。可以看出，在社会管理方面，杭州模式最突出的特点就是充分发挥“三位一体”的体制优势，促使党组织的领导核心功能、政府的主导力量功能、社会组织的协同配合功能、居民的自治参与功能均可得以有效发挥，通过体制的重构，实现了功能的整合与互补，达到了社会管理的良好效果。

此外，改革开放以来，杭州市经济领域的社会组织也颇为活跃，据不完全统计，近年杭州的行业协会有400多个，它们搭架起了政府、市场与企业沟通的桥梁，推动了杭州经济社会发展。而杭州“文化类”的社会组织将对繁荣杭州文化事业起到积极作用，在保护和挖掘杭州历史文化资源中发挥独特作用。

在社会主义市场经济体制转轨、向现代社会转型的过程中，市场经济带来了社会分工、社会交往的迅速发展和社会化程度的迅速提高，社会在高度分化的基础上重新整合，形成了适应工业社会和信息社会的新的社会结构。杭州市也面临着重大的社会战略转变。2008年杭州市委十届四次全会作出了《关于开展新一轮解放思想大行动，共建共享与世界名城相媲美的生活品质之城的决定》，根据科学发展观和“两创”总战略，进一步完善了杭州市的发展战略。内外环境的转变使得杭州市社会组织的发展从早期规模小、重点在济贫救助与社会慈善方面扩大到现今杭州市工业、教育、卫生、文化、生态环境等各领域。各类社会组织有了更大的成长和施展空间，开始呈现活跃在杭州经济、科技、教育、文化、卫生、民政、体育、市政等各个领域的态势，日益成为完善社会治理、激发社会活力、提供公共服务、促进社会和谐的一支不可或缺的力量。

3.1.3 杭州市社会组织发展过程

（一）2002—2007年：试点培育阶段

社会组织建设是现代社会建设的关键环节，政府在向公共服务型政府转变过程中，逐步把一些社会管理职能交给社会组织，发挥社会组织的作用，社会组织就成了连接企业、个人和政府的桥梁，承担“有限政府”所不应承担、所无力承担的职能。杭州社会组织起步早、发展快，2002—2007年是政府对杭州社会组织的培育阶段，政府对社会组织给予政策、制度条件上的支持与引导。

2002年浙江省民政厅将杭州市作为全省社区社会组织培育管理的试点城市。杭州市开始在下城区开展社区民间组织管理的试点工作，在下城区召开了全市社区民间组织经验交流会，有力地推动了杭州市社会组织建设和发展。2003年，试点从下城区扩展到上城、拱墅、江干和西湖等四个中心城区。如在西湖区，白荡海社区文化体育协会第一次会员暨西湖区社区民间组织培育管理工作现场会召开，各街道反应积极，较好地推进全区社区民间组织培育管理工作，推动了试点工作向全区所有街道全面推广。

这一阶段政府制定相应的政策措施，对符合条件的社区社会组织进行登记，加强社区社会组织的自律，引导社会组织走向合法化。据浙江省民政厅2005年对省本级登记的民办非企业单位年度检查工作报告显示，2004年接受年检的92家民办非企业单位主要在教育、培训、咨询、技术、医疗等方面，向全社会提供了无偿或一定补偿的公共服务，创造直接社会效益共计1049.96万元。其中，为困难群体提供长期教育78292人次，短期培训250333人次，咨询服务79060人次，技术服务54081人次，医疗门诊2000人次，接待观众87214人次。慈善总会等社会公益性团体在扶贫济困、敬老助残、灾害救助等各类社会公益事业中，也发挥了积极的作用。

政府积极营造社区社会组织发展的良好环境，将社区社会组织培育发展与社区建设相结合，不断创新社区社会组织管理体制机制，全面实施促进社区社会组织发展的扶持政策，高度重视提升社区社会组织自身的治理能力。

（二）2008—2010年：重点培育与政府购买服务

社会组织是继政府不能有效配置社会资源，市场体系又不愿提供公共物品时，作为一种新的资源配置体系而出现的，这类组织的首要责任就是为社会和公民提供社会公共产品与服务。社区社会组织是指以社区成员为主体，以社区地域为活动范围，以满足社区居民不同需求为目的，由社区成员自主成立、自愿参与的非营利性的民间组织。杭州市社会组织从2008年开始进入重点培育发展阶段，这主要来源于政府对社会组织的重视，并对社会组织在满足民众需求、促进社会和谐、加强社会体制管理创新等功能方面有了新的认识。

2008年杭州市委办公厅、市政府办公厅联合下发了《关于加快社区民间组织培育发展的若干意见》（市委办〔2008〕2号），进一步明确了杭州市社区社会组织建设的发展方向。据统计，截至2008年12月30日，经市、县两级民政部门登记的社会组织共3742个（其中社会团体2198个，民办非企业单位1544个）。近年来，通过各级政府的推动和《杭州市社区民间组织培育管理工作方案》的实施，社区社会组织发展方兴未艾。如西湖区社区社会组织数量从2008年的451个（其中登记12个，备案359个）,2009年的558个（其中登记14个，备案544个），增长到2016年年底的1334个。下城区全区71个社区已全部建立“和事佬”协会，注册“和事佬”会员达933名。

政府始终是占主导地位的，能够理性地运用自身的权力和占据优势地位去追求自己的目标。这一阶段社会组织通过政府的引导与社会组织服务的扩大，其主要功能得到充实，在助老托老、托幼服务、医疗保健服务、家政服务、便民利民服务、劳动就业服务、教育培训、文体演出、体育健身、慈善救助、环境保护、治安维护、社区维权等领域发挥了重要作用。

2010年，杭州市出台《关于政府购买社会组织服务的指导意见》和《关于进一步完善市级福利彩票公益金资助机制的通知》，进一步促进社会组织的发展。政府购买服务是指原来由政府直接承担或政府通过事业单位承担的公共服务事项，通过购买方式，交由市场和社会组织完成，不再设立新的机构、新增人员编制，以减少财政供养人员的增量。政府向社会组织购买服务，不仅可以促进政府职能转变和提高预算资源效益，实现社会权力的回归和政府角色的转换，而且也促进了社会组织的发展和社会结构的完善。

（三）2011年至今：整合规范及支持型组织培育探索

杭州市通过加强资源扶持与保障、建立激励与引导机制、搭建培训与整合平台、分类监管与加强考评等途径，推进了社区社会组织培育发展与规范管理。例如，自2011年以来，西湖区积极采取“同类合并”、“联合共营”等方式，整合社会资源，扩大了社区社会组织的规模，社区社会组织的效用范围也得以扩大。此外，杭州市相继出台政策加强引导，充分发挥社会组织在促进杭州市各领域公共服务建设中的作用。2011年，杭州市委办公厅、市政府办公厅出台了《关于推进社会管理创新工作的实施意见》（市委办〔2011〕3号），加强新社会组织规范有序发展。2013年，杭州市民政局印发了《关于转发‹浙江省民政厅关于下放非公募基金会登记管理权限的通知›的通知》，正式启动内地居民担任法定代表人的非公募基金会登记管理工作，也进一步拓展了杭州社会组织种类与资金来源。

在这一阶段，杭州市不仅建立了社区现代服务体系，基本形成了结构合理、功能完善、监管有力、民主自律、组织健全、覆盖全面的新格局。同时，也在对社区民间组织培育管理过程中，开始了支持型社会组织的培育探索。

2012年，随着支持型社会组织（公益组织孵化器）在上海、北京等地的兴起，杭州也在加强社区社会组织能力建设的动力驱使下开始了本土支持型社会组织的培育探索。2012年5月26日，恩众公益事业发展中心作为杭州市第一家民间运作的社会组织孵化机构正式成立。同年9月，明德公益事业发展中心也在杭州市上城区成立，并在2012年至2013年两年时间里，完成了上城区公益创投、公益孵化器以及社区托管三个项目的主要工作，推动了上城区政府出台关于社会组织发展、培育、政府购买社会组织的两个纲领性文件和5个操作性文件。这类新型社会组织专业性强，与承担综合性社会管理职能的政府相比，它们组织目标狭窄但却明确，对社会组织的实际情况与前沿发展具有更敏锐的触角。通过这些社会组织孵化器促进社会组织的发展，也是杭州社会组织管理向更长远发展的重要一步。

3.2 从被吸纳式依附到作为平等主体参与：杭州市社会组织发展与管理模式研究

杭州社会组织的发展与管理变迁已得到了许多学者的关注，主要的研究成果可以归结为以下几种模式。

3.2.1 社区社会组织培育与管理模式

社区作为基层社会，既是人们生活的基础平台，也是政府行政的神经末梢。社区社会组织在杭州市社会组织中占据很大比例。2003年以来，杭州市社区社会组织蓬勃发展，截至2011年年底，共有社区社会组织8756家，其中登记209家，备案7403家，其总量占全市社会组织的63%，较2003年年底增长了3.8倍，平均以每年21%的速度快速增长。

杭州市西湖区位于杭州市区的西部，全辖区包括北山、西溪、灵隐、翠苑、古荡、文新、蒋村、留下、转塘9个街道和双浦、二壤2个镇，共有125个社区，研究者进入的翠苑二区就是其中的一个社区。翠苑街道对每个社区有不同的定位，有“社区志愿者服务队”、“社区外来民工之家”等。翠苑二区社区社会组织以文体类为特色，这类组织根据不同的兴趣和需求成立。社区现有室内外群众文体活动场地近5000平方米，并有浙江省体育局授牌的体育俱乐部一个，社区各类文体活动设施、场地常年对居民开放，并在活动、道具、服装上给予经费保障。

据社区领导与工作人员介绍，社区社会组织活动经费大部分是政府拨款的，西湖区政府为了保障老年人的生活，提高生活质量，对社区内的每个老人发放十元的养老券。该券由社区组织成员提供上门服务，并进行监督，政府购买社会组织的服务，社会组织发挥公共服务的职能。有学者称之为凭单制式（vouchers）政府购买，即政府为居民发放现金抵用券，居民凭抵用券在限定的社会组织消费，之后政府再根据抵用券的消费情况向相关社会组织支付相应服务费。这也是政府培育社会组织的市场化工具之一。

翠苑二区社会组织大部分是由社区居民根据不同需求而自愿组织成立的。综合对社区组织的考察研究，对于已经备案的社会组织进行梳理，该社区共包含20个不同类型的社会组织，经登记的社会组织有计生协会、“和事佬”会、太极拳学社；两个已经备案的社会组织为老年协会、残疾人协会；其他的都处于未备案状态。可以看出，由于社会组织身份合法化的门槛设置较高，登记与备案的过程往往需要花费大量的成本和人力。社会组织是公共服务的重要补充，主要是因为社会组织的组建初衷是对社会有所贡献；最重要的是改善民生，把政府的基本公共服务职能转移到社会组织。翠苑二区的特色是文体类社会组织，该类组织具有民间性、广泛性、群众性的特点，容易吸纳群众，吸引人们参与社会活动，从中交流感情、加强友谊，从心理和文化层面增强居民对社区的认同感、归属感。社区社会组织的工作重点是引导其“规范”：帮助健全组织、理顺关系、搭好平台，引导其开展丰富多彩的文化、体育、娱乐活动，丰富社区居民生活。

社区社会组织的管理一方面依赖于政府的政策法规支持与资金，另一方面依赖于社区党建及社区领导的指导。发展培育社区社会组织，其目的是通过它们来转移政府职能，提供公共服务。作为政府，尤其是民政部门，要为社会组织提供宽松的环境，提供有吸引力的政策，对社区社会组织登记的条件、程序、要求进行具体规定，为社区社会组织培育发展提供便利条件，提升社区成员申报社区社会组织的积极性和社区社会组织规范化管理水平，保障社区社会组织的可持续发展，促使社会组织合理承接政府职能转移。

在社会管理中，社区社会组织不仅要与政府互动，也要与社区居委会、社区居民、辖区企业相互联系。杭州是新中国城市居委会的发祥地。早在1949年10月23日，上城区上羊市街就成立了新中国第一个社区居委会。经过多年探索和努力，杭州市的基层政权和居民委员会建设取得了重大成就。2009年，杭州市五大主城区都被评为“全国和谐社区建设示范区”，社区规范化建设不断加强，建立了“三位一体”的社区复合治理模式。

尽管注重激发社区社会组织参与社会治理、社会服务的主动性和积极性，但无论是就建立时往往由社区党组织和行政化色彩浓厚的社区居民自治组织发起或倡导发起而言，还是就运作时对政府在政策、资金、人员等资源上的依赖，以及社区党建工作介入与活动上的管理、规制而言，杭州市社区社会组织发展与管理可以说体现的是一种典型的法团主义模式。“法团主义，作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排类型，它的作用是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中去”, “这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任（义务）的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。这些功能单位得到国家的认可（如果不是由国家建立的话），它们被授予本领域内的绝对代表地位，作为交换，它们的需求表达、领袖选择、组织支持等方面的行动受到国家的一定控制”。由此可见，在社区社会组织发展与管理中政府的主导地位和有效管控是十分明了的，而这种对于社区社会组织强势吸纳的效用和限度还需要作出进一步的观察与分析。

3.2.2 复合型社会组织的公共事务治理参与

从20世纪90年代末杭州市推动“开放式决策”开始，杭州市逐步探索形成“复合型社会组织（社会复合主体）参与式治理”的重大制度创新。复合型社会组织（或社会复合主体、混合型社会组织）是指“由政府或其相关部门主导，相关机构（政府部门、产业界、财经界、行业协会与社会中介组织、知识界、传媒等）联合组成并共同作用的一种社会性组织”。这类新型社会组织“在市场经济和非市场经济共生的混合经济中，在经济社会融合的现实中，许多问题涉及政治、经济和社会的交叉领域、兼具公益和私益的属性、需要‘强制’和‘志愿’手段共同解决”时应运而生。

2000年，杭州市正式明确提出“培育社会复合主体，共建共享生活品质之城”的理念。在针对解决杭州各类城市重大议题过程中，出现了各种类型的社会复合主体治理实践。政府、社会组织和企业等三大部门主体及其延伸机构，以城市认同为基础，通过特定的体制安排和激励机制，对城市议题进行联合治理，并在发展中相互受益。这些社会复合主体呈现出了各具特色的治理结构。例如，以西泠印社为代表的公共平台型治理结构就是将原有机构拆分为独立的企业（西泠集团）和社团组织（西泠印社），并在两者之间嵌入一个由杭州市委宣传部和市政府文化国有资产管理领导小组垂直领导的政府性事业主体（西泠印社社务委员会），从而建立了集政府、社会组织、企业为一体的公共治理结构。杭州市的运河治理复合主体则体现了更加广泛的社会参与。整个复合主体由三个圈层构成。其中，核心决策层由市政府直属事业机构（杭州市运河综合保护委员会）和由政府注资成立的杭州市运河综合保护开发集团公司组成；具体工程运作层由决策层机构延伸出来的管理部门、职能部门组成，最外层是由社会组织（运河研究院，由政府资助的民间研究机构）、专家学者、民众、媒体等构成。丝绸女装复合主体的管理模式则是杭州社会复合主体行业服务性治理结构的代表。杭州市政府牵头成立了“丝绸女装战略联盟”，通过联合行业组织（如市丝绸协会、市服装协会、杭派女装商会等）、相关龙头企业、知识界（丝绸博物馆、中国美术学院、浙江理工大学等）、媒体界（如丝绸杂志社、杭州文广集团、女装网等）相互协作，依靠跨领域的整体合作，使得杭州丝绸和女装行业在2005年后迅速重新崛起。

复合型社会组织或社会复合主体确实是杭州社会组织发展中的一大尝试，这一尝试甚至同当下一种叫“群”（megacommunities）的理论和实践构成了“中国特色”的呼应。“群”理论认为，面对复杂世界、复杂问题，我们没有理由认为，群体智慧、专家智慧、权力智慧或其他集中智慧足以解决它们，优化、预知和认知、永恒协商、可渗透界线、随机应变——所有这些理念汇成一种合力，共同来解决我们遇到的最棘手的难题。杭州市的社会复合主体实践显示了多元、平等的社会主体如何创造性地实现跨界合作治理。冯钢教授从对社会转型中不稳定因素形成的深层原因分析入手，认为这种社会复合主体有利于培育社会团结理念，比单纯的社会组织更能体察民意、体恤民生，有利于维护社会稳定、创造社会和谐。对复合型社会组织，学者潘一禾认为其中显示了杭州“地方政府的角色出现了从主导到主持到平等协商主体的明显变化”。但严格来讲，复合型社会组织的独立性、平等性和持续性还存在相当多的难题，从合法性和制度保障、公共议程设置、组织权责边界划分、资源禀赋与工作机制融合、绩效评估等方面，政府均应该改变自身的“强治理”的吸纳者形象，加快从主导、支配转向引导和协调服务。

3.3 杭州社会组织发展新趋势：支持型社会组织的共治参与

在社会组织发展与管理进程中，学习与创新也发挥着重要的作用。现阶段杭州社会组织发展与管理在引进上海等地支持型社会组织培育发展的经验基础上，开始积极探索吸纳支持型社会组织参与公共治理，提供社会服务。“支持型社会组织是一类主要以资源整合，中介、咨询、培训及托管等工作来为其他社会组织提供服务和引导式管理的社会组织。在英语文献中相对应的有Nonprofit Management Support Organizations（MSOs）等表述。”政府以多种形式向支持型社会组织购买公共服务是近年中国基层政府社会管理的创新方式之一，也是推动中国支持型社会组织发展的助力之一。杭州市支持型社会组织在增加本土社会资本，扩展社会力量之外，也是杭州市社会治理格局创新的一部分。恩众公益事业发展中心与明德公益事业发展中心就是杭州最早一批践行公益组织孵化器的支持型社会组织。课题组成员曾分别在2012年至2014年期间指导学生在这两个社会组织中实习及调研。

恩众公益事业发展中心（以下简称恩众）于2012年5月成立。作为一个支持型的社会组织，在成立之初时恩众的业务是多种多样的，试图全方位地、周到地为初创期社会组织提供支持。恩众当时的业务主要分七个部分：社区社会组织孵化、社会组织资源平台、社会组织能力建设、组织绩效项目评估、社会企业培力中心、普西人文艺术吧和社会企业早期创投。其业务架构的背后，体现的是恩众对当下社会组织培育发展需求的深刻认识，为社会组织发展助力，让其平稳高效地成长、壮大，早日服务社会。正如恩众的使命所述：助力公益，培育创新，感恩社会。它秉承“执公益之心，树公益梦想”的理念，努力实现“让每一个公益人实现自己的公益梦想”的美好愿景。

恩众的主要业务领域见表3.1。

在恩众提供的这些服务中，最核心的是“社区社会组织孵化”这一项。社会组织孵化旨在提供公益孵化和培育“一站式、可复制和持续性”服务，为初创期和中小型的公益组织或个人提供壳内和壳外孵化培育服务。

2012年5月恩众孵化园招募期间，杭州地区有40余家社会组织递交入园申请表，希望入驻恩众公益孵化园。经过近两个多月的前期考察，以及与各个组织面对面的交流，恩众公益选择了其中17家组织作为预备入壳机构，并对其进行深度考察和评估。这些机构在环境保护、养老助老、外来务工人员及子女支持、妇女和儿童保护、扶贫和社区服务等方面已有显著的成果。它们分别是：杭州市慈善总会杭州网义工分会、支点公益、草根之家、绿色浙江环保组织、浙江省绿联、第九世界、青慈孝友会、浙江义工联盟、向阳花开、赵灵爱心家园、杭州护心心智、乐林文化艺术工作室、十二邻、杭州啄木鸟环境与健康服务中心、滴水公益、中国公益摄影师机构和杭州艺术创益中心。

2012年6月，恩众社会组织孵化园第一期入壳评审会在普西人文艺术吧举行。恩众组织各界专家对申请入园的首期机构进行了专家评审，最终批准5家机构入驻恩众社会组织孵化园，接受为期一年的孵化服务，它们是：浙江省绿联公益网络、爱在衣加一、草根之家、杭州啄木鸟环境与健康服务中心、杭州护心心智公益中心。

在经过申请、辅导、评估等环节后，获得入壳机会的社会组织将成功入驻恩众，获得办公场所、所需设备、小额资金补贴和注册协助等服务。除了这些物质上的帮助外，恩众也会逐步帮助它们做一些培训，提升它们的自我能力，举办一些交流会，去社会组织参访等。当这些“小鸡”真的孵成熟后，就会面临注册问题，恩众也会为它们提供一些支持。出壳后的社会组织还会接受为期一年的“售后服务”，显示了孵化服务的人性化特点（见图3.1）。

杭州明德公益事业发展中心（以下简称明德）同样于2012年在民政部门正式登记注册。与恩众相比，明德与政府之间的关系更为密切，这从它的办公场所可见一斑。明德的业务范围也更为宽泛，除了通过公益性社会组织孵化与培育、社区公益创投、资源平台搭建、社会组织能力建设、公益性项目绩效评估，帮助公益性社会组织提升专业化的服务能力和可持续发展的组织能力外，还包括承接政府委托的公共服务项目、社区空间托管等业务模块。

例如，在承接政府委托的公共服务项目方面，明德于2013年先后中标接手运营上城区紫阳街道彩霞岭社区服务中心和红巷生活广场的整体运营，后者是上城区采用“政府出资、定向委托、合同管理、评估兑现”的政府购买社会服务机制，以专项基金招投标的方式委托给明德的。2012年至2014年，上城区委托明德公益事业发展中心对社区社会组织进行评估。内容包括承接政府委托的公共服务项目，为社会组织提供咨询、评估、能力建设培训、活动策划等。调研人员发现，在明德发展过程中，上城区民政局在其中扮演了重要角色（见表3.2、表3.3）。

萨拉蒙认为，政府与社会组织的合作主要体现在政府的资金支持和服务外包上，体现的是一种委托—代理关系。在作者看来，杭州市政府与部分支持型社会组织的关系更像是一种家政服务式的委托与赋权。即雇主（政府）在一定时间内（委托服务时间）赋予家政钟点工（社会组织）在特定房屋（委托服务的社会空间）进行保洁等（特定民生问题，如养老、教育等）的自主性，但雇主（政府）却不会把房间钥匙（社会所有权及支配权）赠予家政钟点工（社会组织），衡量两者之间的亲密度（合作关系亲密度）主要在于服务期内，诸如，雇主（政府）是在房内监视（委托过程严密控制）还是事后验工（项目完成后验收及绩效评价）。

3.4 小结

杭州市社会组织发展与管理模式具有自己的显著特点。党建工作、“三社联动”等机制建设，加上杭州独有的民情，使得杭州各级政府在自上而下推动的同时，社区也有一定的社会组织发展空间和内在驱动。但是，由于专业社会组织的成长不是一朝一夕的，不是政府出钱就能马上呼之欲出的，而是需要一个动态的生长过程，需要赋权式的专业性的、行业性的社会组织成长的公益生态环境。杭州社区社会组织建设虽已经取得显著成效，但总体而言，目前杭州模式中专业性的、行业性的社会组织的力量还相对薄弱。这与杭州市偏重于培育社区社会组织的局限不无关系，未来仍需要较长的时间进行诸如支持性社会组织、跨社区养老等公共服务专业性的、行业性的社会组织的培育，需要有利于社会组织“优胜劣汰，能者生存”，以至“可持续发展”的社会企业型的社会组织成长的赋权和环境营造的支持。在这个过程中，政府必然会遇到许多困难，例如，上城区政府在向街道筹集200万元以用于社会组织相关的服务购买、绩效评估、公益创投、品牌建设时，有些街道并不能理解；诸多社会组织在获得项目资助后并不能很好地开展活动。同时，在诸多社会组织尚未完全成长、专业人才缺乏的情况下，政府既无法做到完全信任，又需要不断投入加以培育与引导，这就形成了政府与社会组织比较复杂的互动关系。相比于上海，甚至宁波、温州，杭州对社会组织的培育和管理方式还比较单一，倾向于集中资源，尤其是资金资源直接投入于社会组织，今后应更着重于对专业社会组织成长环境、竞争平台、人才培育机制等的建设。此前，在社区社会组织培育和复合主体组织联合体模式中，政府不仅是主导，而且成了社会组织、复合主体组织的统领，这样虽然见效快，但也可能造成资源浪费、社会内生和可持续环境培育不力等问题；今后，政府仍将起主导作用，但政府是在外围创造环境，可能见效较慢，周期较长，需要持续的资金投入，却更容易产生质量高的、能解决社会问题的、专业的，同时也是现代国家建设需要的社会组织。

在探索本土支持型社会组织建设方面，杭州市政府体现的是保守借鉴态度。例如，前文中提到的杭州恩众公益事业发展中心与明德公益事业发展中心两个案例，就是通过引进资深专业公益人才，借助其社会组织运营能力与公益资源，结合本地需求复制其他地区的成功经验。这两家社会组织的业务骨干和后者的创建者为同一人（前者是在企业资金支持下成立的，后者是在政府支持下建立的），两者的成立同时体现了杭州民间社会与政府对新型专业化公益人才和社会组织的需求，也从侧面反映了杭州市政府在社会组织资源（人力、物力）配置上的优势地位。然而，在对待跨社区的专业化行业性的社会组织（社会企业）方面，杭州模式似乎活力不足，当然，如我们在上城区政府支持“在水一方”社区互助组织走向跨社区专业取向的行业性养老服务集团这一事例中所看到的那样，新的杭州模式正在破茧而出。

杭州市社会组织下一阶段的发展和治理，还需要置于政府、市场、社会、社区乃至家庭、个体公民等多元主体合作治理的有机框架下，厘清各自职能边界，推进资源整合与功能耦合，构建政府与社会组织的良性互动关系，推进社会组织、社区、社会工作“三社联动”，加快社会组织能力建设，着力培育专业化的、行业化的现代社会组织，为实现更大范围内的治理体系和能力的现代化奠定坚实基础。