一　重建初期的理论与实践

内战期间重建问题的出现

有关重建的问题自内战一开始就出现了，但并没有得到林肯和共和党人的重视。在战争初期，林肯强调，南部各州退出联邦、组成南部邦联的行动违反了联邦宪法，威胁了联邦的生存，联邦政府有权对其进行镇压，以恢复原来的宪政秩序。重建被看成是内战事务的一部分，并不是一个特殊的或另外的政治过程。在1861年7月致国会的特别咨文中，林肯陈述了联邦政府进行战争的宪政理由。他说，联邦宪法明确规定了联邦政府有责任保证联邦内各州必须实行共和政府的形式，所以，当一个州退出联邦时，“它也就放弃了共和政体”，这时总统“将不无遗憾地行使（宪法赋予他的）战争权力来保卫联邦政府”。林肯强调，他举兵讨伐南部邦联的宪法权力来自宪法的第四条第四款（“保证共和政体”条款），即联邦政府将保证联邦内各州实行“共和政体”。[337]根据这一原则，当1862年10月联邦军队深入到田纳西、阿肯色和路易斯安那等州后，林肯立即发布命令，组建军事法庭和临时政府，并任命了军事总督来负责处理占领区的政治和法律事务。[338]

启用“共和政体”条款来进行内战和重建十分必要。事实上，在内战和重建期间，这一条款成为联邦政府重建南部州政府权力来源的主要宪法根据。从这一时期国会辩论和行政部门发布的文献中可以看出，无论是总统还是国会主导重建，两者都是依据这一条款来制定或支持自己的重建政策的。但“共和政体”条款的使用也带来不少宪政上的难题。首先是“共和政体”的定义问题。1787年费城制宪会议使用“共和政体”这一概念时，主要是指美国联邦和各州的政府形式应体现“人民主权”的原则，以区别于当时欧洲大陆的君主制或贵族制式的政府。但是，“共和政体”的具体内容是什么，应包括哪些具体的形式，宪法并没有详细说明和列举。此外，宪法中的“共和政体”条款包含了这样一种原意，即联邦内各州在政治体制上必须是统一的共和形式的政府，一旦州出现了“非共和式”的政府形式，联邦政府将有权予以改正。但如何予以改正，由谁来主持和指挥这个改正的过程，宪法也未作出详细说明。林肯在1861年的咨文中，把宪法赋予的战争指挥权与“共和政体”条款的权力联系在一起，理所当然地将负责重建的权力划归为总统战争指挥权的一种或战争权的延伸。

但是，随着战事的发展，尤其是奴隶的解放，重建的目标和内容开始变得复杂起来，应该由谁来主持重建的争论也开始出现，并成为十分敏感的问题。这里，有必要简单介绍一下内战和重建初期联邦内部政治力量的分布情况。自1856年起，共和党与民主党两党对峙，取代了民主党独霸政坛的局面，开始了美国政治史上的新一轮两党制。1860—1861年间的一系列事件——共和党赢得总统选举、民主党的分裂、南部退出联邦和内战的爆发——使刚刚出现的新的两党制的有效性中断。内战期间，南部邦联完全为区域政治诉求所主导，党派政治彻底丧失了作用，也没有活动的空间。与此同时，北部各州均为共和党控制，联邦政府也因南部的退出而成为北部共和党人的天下。与南部不同的是，北部的民主党人并没有完全销声匿迹，他们在谴责南部退出联邦并表示效忠联邦的同时，并未放弃反对党的地位。但他们的势力单薄，不可能对共和党人形成任何有威胁性的挑战。所以，内战和早期重建时期，联邦政治基本上是共和党一党的天下。这也是重建政治的一个主要特点。

表5.1内战和重建时期国会共和党与民主党的力量对比

资料来源：Congressional Quarterly's Guide to U.S.Elections，3rd ed.（Washing-ton,D.C.：Congressional Quarterly,Inc.，1994），Appendix，1344.

共和党人对重建性质与进程的不同认知

但是，共和党并不是一个内部团结统一的党。如本书第四章所述，共和党是由不同的北部政治派别组成，这些派别之所以能够在19世纪中叶联合起来，是因为它们都共同反对南部奴隶制向联邦领土的扩张和蔓延。这些党派在反对奴隶制扩张的同时，又带有各自的政治诉求，只是因为奴隶制问题变成了联邦政治的核心问题，反对奴隶制扩张才在这些党派的政治纲领中上升成为首要目标。从某种意义上说，这些党派希望利用反对南部奴隶制的扩张这场运动来实现它们原有的其他政治目的。正是在这样的情形下，反对奴隶制无止境地向联邦领土蔓延，强调劳动者的自身拥有，主张尊重和保护所有人的基本人权，便成为北部共和党内各派共同认同的政治原则。如历史学家埃里克·方纳所论证的，这种以强调“自由领土”（free soil）、“自由劳动”（free labor）和“自由人”（free men）为核心的原则也就成为内战前共和党的意识形态基础。[339]

然而，这个共同的意识形态并没有消除不同派别共和党人之间原有的政治诉求上的差别，也没有消除党内各派对其他一些重要问题——包括对黑人的态度、联邦制的本质和未来美国政治走向——认知上的不同。与此同时，内战从一场保卫联邦统一的战争转化成了一场事实上的全国性的奴隶解放运动，这种意想不到的发展迫使共和党人对战前的意识形态和政治观念进行调整和修订，以前停留在字面上的种族间的“自由”与“平等”、以及“共和政体”等概念因为战争和奴隶的解放成为了必须面对的挑战，这种情形要求掌握联邦权力的共和党人提出比战前那些空泛的口号更为具体可行的政策。但由于共和党内存在不同的派别，各派对于重建的性质和方法持有不同的看法或理论。这些不同的理论反映出共和党内不同的派别在一系列重要问题上存在着很大的分歧。这些问题包括内战的意义、“共和政体”概念的内涵、新旧美国宪政体制的区别以及重建的意义。在重建过程中，许多围绕重建政策的辩论往往不是在共和党人与民主党人之间进行，而是在共和党人内部进行，这可谓重建政治的另一个重要特点。

共和党内对重建的不同理论大致可分为下列三种。第一种理论认为，重建基本上应该是一个恢复战前联邦宪政秩序的过程，即一个“复原”（restoration）的过程，不存在“重建”（reconstruction）的问题。持这种观点的人认为，根据从前联邦党人的联邦制理论，联邦是不可以分解的，既然如此，那么南部退出联邦的行为虽然违宪，但是无效的，所以，参加了南部邦联的各州在宪法意义上仍是美利坚联邦的成员；内战结束后，这些州可以自动回到联邦，按原有的方式恢复州政府，不必受到什么特别附加的条件限制，国会能要求它们做的最多只是新的州政府官员宣誓效忠联邦政府而已，国会无权剥夺这些州固有的管理本州内部事务的权力，包括对于奴隶制的处理、黑人地位和权利的界定、州政府的组成、公民选举权的规定等。鼓吹这种理论的是北部的民主党人、共和党和联邦政府内的保守派。他们把内战看成是一个不幸的事件，希望尽快恢复各州的自主权，及早化解南北恩怨。他们要求联邦政府严守战前联邦制的权力界限，不得侵犯州的主权。这种理论貌似合乎逻辑，在共和党的保守派中很有影响，但它无视黑人解放的现实，对奴隶制问题没有提出有效和永久性的解决方案，显然不可能为大部分共和党人接受。

第二种重建理论认为，尽管南部各州退出联邦的行为不为宪法所承认，但由于它们公然诉诸武力反叛联邦，已经丧失了共和形式的政府，也暂时地失去了作为联邦成员的资格和一切应有的权利，在法律地位上被降格成了未建州的联邦领土，属于联邦政府管辖，但还不具备州的资格，不能享有州的特权。在这种情况下，这些州的地位与其他的联邦领土一样，需由该州人民重新组织新的州政府，制定新的州宪法，按照宪法程序，向国会申请加入联邦，经国会批准后，才能成为联邦的成员。在被接纳进联邦之前，联邦政府有权对这些州进行管理，以保证其产生出共和形式的政府。与第一种保守的重建理论相比，这种理论强调联邦政府对州原有的部分权力的干涉，如要求各州必须宣布永久地放弃奴隶制，要求参加新政府的人宣誓永远效忠联邦，只要做到了这两点，这些州便可按原来的程序恢复或建立州政府。除邦联的高级官员外，其他参加过邦联政府和军队的南部人只要重新宣誓效忠联邦并得到联邦总统的赦免（pardon），即可参加各州政府的重建，而州内其他一切事务将由各州自行处理。显然，这种理论的主要目的是废除奴隶制，保证联邦永远不会再因此而发生内战，它并不要求改变原有的联邦制结构和权力划分。这种理论是大部分共和党人的共识。但不同权力部门的共和党人在实施方法上又存在区别。例如，总统部门强调，重建应由联邦政府的行政部门（即总统）来主持进行。各州重建的广度和深度、重建的具体政策和步骤以及各州是否达到了回归联邦的标准，均由总统来判断和决定。这正是林肯和他的继任者安德鲁·约翰逊在1863—1866年的所谓“总统重建”（即由总统领导的重建）时期的主要理论依据，也深为相当一部分温和派共和党人所赞同（应该指出的是，林肯与约翰逊对于重建的思想和具体政策并不完全一致，这点将在后面展开讨论）。

持第三种重建理论的共和党人多为激进派共和党人。他们同意第二种理论中的部分观点，即原南部邦联各州因退出联邦并武装反叛联邦已失去联邦成员的资格和地位，但他们认为，南部各州退出联邦的行动是一种政治上和宪政上的“自杀”行为，退出联邦等于自动中止了自己原来的宪法地位和权利，而后又被联邦打败，所以南部各州实际上处于战败方的地位，在这种情况下，联邦与南部各州的关系就不再是“复原”，而必须是“重建”；而且重建必须进行得深入彻底，联邦不仅要强行废除南部各州的奴隶制，而且要彻底改变南部原有的政治基础和政府结构。国会中的激进派共和党人相信，南部是不会甘心失败的，如果对南部奴隶主势力采取姑息和宽容的政策，这些州在恢复州的宪法地位后，会卷土重来，通过国会政治的方式与北部再次较量，争夺联邦的领导权。为了防止这种情况发生，激进共和党人主张在两个方面重建南部政治。首先是打击和消除旧的政治势力，严惩那些领导反叛联邦运动的南部上层政治人物，剥夺他们的政治权力；与此同时，由联邦政府出面，从法律上承认前奴隶的自由地位，赋予他们与白人公民平等的公民权和政治权，并允许他们参加重建。激进共和党人认为，只有将广大的黑人变成拥有投票权的公民，并由黑人和拥护联邦原则的南部白人组成南部各州的共和党，建立起与原奴隶主势力抗衡的新的南部政治力量，才可能保障南部各州的新政权掌握在忠于联邦的人手中，从而也保证共和党在联邦政府中的领导权。他们认为，唯有如此，南部的政治才可以得到根本的改变，真正的共和政府才能得以产生，联邦的安全才有长久的保障。

毫无疑问，激进共和党人的重建理论带有明显的党派利益色彩，他们显然希望通过重建南部的政治将共和党从一个局限于北部的区域党变成一个真正的全国性政党。但是，激进派的理论也带有更高层次的政治和意识形态目标。他们的观点至少表明，他们不再把重建看成是一个对旧宪政秩序进行修补的工作，而是一个重新定义“共和政体”的具体内容、改变和扩大美国民主的含义的过程，或者说，重建是一场社会革命。激进共和党人的重建理论一开始并不为其他共和党人所接受。尽管如此，国会共和党人有一种共识，即重建的领导权应由总统和国会分享，而不应由总统单独掌握。

总体来说，共和党内部至少在两个问题上存在分歧，其一是重建的性质，其二是重建的领导权。到底应让南部各州恢复其本来的政治实体（包括恢复战前执掌政权的那些人的权利等），还是应该对南部的政治进行改造（或要求其进行改造）？如果要改造，应在哪些方面进行？是有限度的改造还是彻底的改造？这些都成为重建政治的焦点问题。此外，应该由谁——国会、总统，还是南部各州自己——来决定重建的内容与程度？这些问题在宪法上都找不到准确的答案，加上重建的过程是一个政治过程，又涉及政党政治和联邦各部门间的权限问题，各种政治和法律因素交错复杂，重建的任务十分困难和艰巨。

林肯主导下的总统重建

对于林肯来说，重建的领导权应掌握在总统手中，因为联邦宪法中的战争权条款授权总统处理战争时期的宪政危机，而重建不过是解决战争后事的一种安排。而且宪法也规定总统有权对危害联邦的犯罪行为发布缓刑和大赦令（宪法第二条第二款），所以，重建是行政部门的事务，可由总统单独负责完成，无须国会插手。1863年12月8日，林肯不等国会有机会采取任何行动，便颁布了一个《大赦和重建文告》，其中宣布，除高级邦联官员外，所有南部人要宣誓效忠联邦和联邦宪法，宣誓支持奴隶解放的政策，在完成这些宣誓之后，他们将得到总统的赦免，不会因为反叛联邦而受到联邦的起诉和惩罚，他们的财产权（除拥有奴隶之外）将得到“完全的恢复”；当任何一个前邦联州宣誓效忠联邦的选民人数达到1860年总统选举中（即内战爆发前）该州选民总数的10%时，该州便可组织新的“共和政体”式的州政府，新建州政府必须无条件地支持联邦政府解放黑奴的政策和法律，并为黑人提供接受教育的机会。南部任何州在满足上列条件后，总统可宣布该州重建结束，该州在联邦国会的代表权应该得到恢复。这就是林肯的“十分之一”重建计划（The 10 Percent Plan）的主要内容。[340]

此刻，林肯重建计划的意图在于迅速从政治上瓦解还在与联邦作战的邦联，他的前提条件是南部对联邦的效忠和对奴隶解放的支持，这与他的《解放宣言》的精神是一致的。林肯决心不容许奴隶制再发生，因为那将是对黑人的“一种残酷的和令人震惊的失信”。[341]但是，林肯显然在当时没有考虑到联邦政府应制定广泛的保护黑人权利的措施，他将这种保护的工作交由州去处理。他也未考虑给予黑人选举权的问题，认为那也是属于州的权力范围，联邦政府无权干预。林肯认为，黑人在各州的地位如何确定、他们是否应被赋予选举权，应由各州的新政府来决定。林肯也将国会排除在重建决策的过程之外，他之所以启用赦免权条款，目的就是为了避免重建问题落入利益交错复杂的国会手中，给重建带来不必要的干扰。

在林肯重建方案的指导下，联邦军队在已占领的邦联各州建立了临时政府，由林肯任命的军事州长签署和批准效忠联邦的宣誓证书。被赦免的南部人和南部的联邦支持者（Unionists）开始选出代表，通过新的州宪法。内战结束前，包括田纳西、阿肯色、路易斯安那和弗吉尼亚在内的四个前邦联州按照林肯的重建计划，完成了新的州政府的组建，向国会申请重回联邦。林肯希望国会能迅速接受这些州的回归申请，从而为其他州的重建树立一个模式。

国会对林肯重建政策的修正

对于总统重建的计划，国会内的共和党人持不同的看法。激进派（即持上述第三种理论的人）不赞成林肯重建计划的关键内容。他们认为林肯将黑人的权利和地位完全交由各州的白人政府去处理是不明智的，更令他们担心的是，如果让南部各州轻而易举地返回联邦，这些州有可能再次利用国会的论坛，将战前的州权至上的政治理论和实践重新演绎一遍，夺回失去的联邦领导权。因此，他们主张对南部回归联邦提出更为严厉的条件。激进派虽然讲得极有道理，但他们毕竟是国会中的少数派。国会共和党人的大多数是温和派，他们是国会的主流力量。温和派虽然支持总统重建的思想和计划，但他们认为重建是关系到未来联邦命运的大事，国会至少应该分享一部分领导权；同时他们也有限地采纳一些激进派的意见，认为联邦政府至少要对南部各州的黑人提供一些必要的保护。在这种指导思想下，从重建一开始，国会一直寻机通过立法机制对总统重建的方案进行补充和修正。

从1863年年底开始，国会共和党人便开始讨论重建的程序和要求。1864年7月，国会通过了“韦德—戴维斯重建法案”（Wade-Davis Reconstruction Bill），该法案原则上同意林肯提出的由战前白人选民为新政府的选民基础的计划，但要求将林肯提出的10%的选民人数提高到至少50%以上，也就是说，南部各州在组建新的政府之前，要有大多数选民宣誓效忠联邦，并只准那些通过以“铁誓”保证绝对效忠联邦的人才能参加新的州政府的组成。该案同时要求各州在新的州宪法中废除奴隶制，取消南部邦联的一切债务，剥夺前南部邦联文武官员的政治权利，并保证州内所有人的自由。同时还命令联邦法院发出人身保护令将非法拘留的黑人劳工释放，并把任何捕捉和劫持黑人的行动定为联邦罪。与林肯1863年的重建计划相比，韦德—戴维斯法案对南部回归联邦提出了更为严厉和具体的要求，并提出了要对黑人提供一定的保护。但是，这项法案仍将黑人的权益问题留给南部各州去管理，并且也没有考虑将黑人纳入到重建的政治进程中来，没有要求各州赋予黑人以投票权。[342]事实上，激进共和党人是希望在韦德—戴维斯法案中加入黑人选举权的条款的，激进共和党人疾呼，既然联邦已解放了黑人，就应该给他们平等的公民权和政治权，否则他们的自由是没有保障的。他们提出至少应该让参加了内战的黑人士兵参加各州新政府的组建，但国会中大部分共和党人对此呼吁无动于衷，坚持认为对于公民基本权利和政治权利的处理是州的权力，联邦政府无权插手。

尽管韦德—戴维斯法案并不十分激进，林肯仍将其看成是国会在重建问题上的不必要的插手，以“搁置否决”（即在接到法案的10天有效期内不予签署，让其法定效力逾期自动失效）的方式否决了此案。林肯否决的理由是该项法案中的要求与总统重建的计划有出入，如实施的话将影响已经完成重建的州的政府组成。[343]林肯的否决激怒了国会的激进共和党人，他们决定抵制林肯的重建计划，拒绝接受路易斯安那州要求恢复国会代表权的申请。总统与国会针对重建问题开始出现对峙，南部回归受阻。

虽然林肯希望自己掌握重建的政策，但他希望国会至少通过一个新的宪法修正案，将解放奴隶的原则写进宪法，一劳永逸地废除奴隶制。这是林肯与国会在重建政策上陷入僵局后唯一可以达成共识的方面。激进共和党人企图利用国会讨论宪法修正案的时机将联邦对于黑人的全面保护和平等权利的条款写进宪法修正案，但温和派共和党人对此表示反对。他们担心，由联邦政府将保护黑人的条件强加于各州，会引起南部的激烈反弹，同时也会促使北部的保守势力借机发难。更重要的是，大部分共和党人此时并不赞成大幅度地修改原来的宪政秩序。国会最终拒绝在废除奴隶制时考虑黑人的地位和权力问题。

第十三条宪法修正案的制定

1865年1月，国会通过了第十三条宪法修正案。该修正案包含两条内容，第一条宣布在美国及其所管辖的领土上永远地废除奴隶制，第二条宣布国会将有权以“适当的立法”（appropriate legislation）来实施这条宪法修正案。第十三条宪法修正案通过后，国会立即要求前邦联各州必须在批准这条修正案后才能得以重返联邦，等于对南部回归联邦设置了一个硬性的、不容讨价还价的前提条件。1865年12月，第十三条宪法修正案得到27个州的批准，正式生效。南部6个州（弗吉尼亚、南卡罗来纳、北卡罗来纳、佐治亚、阿拉巴马、路易斯安那）是在联邦政府的命令和压力之下批准此修正案的，没有它们的批准，第十三条修正案不可能在这样短的时间内得以生效，成为联邦宪法的一部分。

第十三条宪法修正案在美国宪法史上的意义不可低估。它以联邦宪法的名义明确禁止了在北美存在了250年之久的奴隶制，彻底否定了地方或州的奴隶制法律的合法性，取消了州政府在这个问题上的固有司法权。这是一个姗姗来迟的宪法革命，但也是一个前所未有的宪法革命。以联邦宪法名义宣布禁止实行奴隶制，将决定奴隶制命运的权力从州权变成了联邦权，结束了州与联邦在这个问题上的争论。

从两个方面看，这项修正案都革命性地扩展了联邦政府的权力。在意识形态意义上，通过废除奴隶制，第十三条修正案将《独立宣言》中宣示的人人生而平等的原则以宪法形式固定下来，废除原宪法对奴隶制的默认和保护，给原来那种近乎于机械性的宪政设计加入了明显的政治价值和道德原则，为联邦政府制定重建时期的政策奠定了理论基础。在机制上，第十三条修正案为国会建立后来第十四、十五条修正案作了必须和重要的法律铺垫。它从宪法上承认了已经存在的废奴事实，将林肯的《解放宣言》所宣示的废奴原则推广到全国范围内，使之成为一条具有最高性和永久性的宪法原则。该宪法修正案的第二款，即允许联邦政府通过任何适当的立法来实施这条修正案，也是十分重要的，等于给了国会围绕废奴进行立法的巨大权力，而这些权力在原宪法中是不存在的（尽管原宪法规定国会有权通过一切“适当的和必要的”法律）。随后的第十四、十五条宪法修正案都将附有相同的实施条款，这种安排是重建时期联邦政府行使新增权力的宪法根据。

在第十三条宪法修正案批准前，林肯开始意识到仅仅废除奴隶制显然是不够的，他希望各州应对黑人提供保护和给予平等权利，他甚至私下写信给路易斯安那州的军事州长，建议该州在组建新州政府时，将选举权赋予那些参加过保卫联邦战斗的黑人士兵和有文化的黑人，“因为他们可能会在关键的时刻帮助保卫自由的成果”。[344]但是，林肯不希望联邦政府来承担这种责任，他也不希望彻底改变南部的政治和社会秩序。国会内的大部分共和党人，包括激进派，都希望林肯能够作出一些让步，接受国会的重建计划。但是，林肯还没有来得及有进一步的行动和表态，便于1865年4月14日在华盛顿的福特剧院遭到南部极端分子约翰·威尔克斯·布思的刺杀，次日身亡。