三 三对关系：理解范式变迁

综合上述NGO参与国际发展援助的历程，总结DNGO在组织、话语、角色等方面的变迁如表1所示。透过这些表观的变化，可以看到这一历程围绕三对关系展开的深刻变迁。

（1）围绕“跨国NGO-国家”关系的变迁：从私人领域到公共领域

西方发达国家DNGO的跨国发展活动是以民间自发为起点的，尤其早期的宗教团体发挥了重要的价值与资源支撑作用，而且这种独立自发的活动在相当长的一段时间内与官方体系各行其是、没有太多交集。直到20世纪80年代，跨国DNGO才正式融入发达国家官方发展援助体系，所伴随的是其活动从私人领域到公共领域的宏观变迁，具体体现在：第一，DNGO由独立开展活动到与政府合作进行“共同资助”，再到成为政府发展援助项目的执行者，逐步承接了政府转移的公共职能；第二，DNGO的活动方式由20世纪70年代及之前直接面向受益者的慈善救助拓展到20世纪80年代后以改变社区制度环境为目标的公共政策倡导，20世纪90年代后进一步发展为积极影响全球层面的公共政策制定；第三，DNGO承载和传递的价值由私人领域的同情、互助、博爱、尊严、志愿精神拓展到民主、权利、参与、治理等公共价值。

一些学者对DNGO在与国家关系中的这一角色变迁多有批判。一方面，DNGO在这一过程中逐渐被国家和官方体系吸纳，往往成为项目执行者而失去了作为官方发展援助“替代选择”（alternative）的独特价值。（Lewis & Kanji, 2009）另一方面，一些DNGO随着规模成长，开始脱离社区而成为外来资源的代理人，抛弃了以社区为中心、帮人自助发展的信条。（Fowler, 2000c: 637-654）更重要的是，20世纪90年代跨国NGO等非国家行为体（non-state actors）的兴起曾被认为代表着国家霸权的衰退，然而DNGO与援助国官方越来越紧密的关系使人们怀疑它们到底是在平衡国家权力还是在延伸发达国家的霸权。宏观来看，DNGO在向国际发展体系贡献了“以人为中心”、“赋权”、性别视角等特定范式的同时，却也更多地被官方政治、政策话语所形塑，有意无意间成为发达国家意识形态扩张的工具。例如，新自由主义话语（包括民主化、治理、公民社会等）就是从部分国家的国内政策拓展到整个国际发展体系，并成为国际组织、跨国NGO开展活动的重要内容或规范；跨国活动的地域和领域选择深受官方目标体系和援助国资源分配的影响。当跨国DNGO在“普世”的善和人道主义价值中混入政治意识形态和援助国官方目标时，其公信力就遭受损失。

表1 国际发展领域NGO的组织、话语与角色变迁

然而，NGO与政府的合作，以及从私人领域到公共领域的拓展却是不可逆转的时代进程。问题在于NGO如何才能保持自身在话语和行动上的独立性和独特性，从而拓展政府所代表的公共领域。事实上NGO进入公共领域并不意味着所有NGO都抛弃了其在私人领域的价值，只是NGO数量变得更庞大，其行动方式正在发生分化而变得更加多元；官方发展援助资源对NGO群体越来越重要，但NGO也从来没有停止挖掘来自私人部门的资源，前文数据表明来自民间的国际发展资金也是在持续增加的；对官方资源的依赖也并非一定是单方面的，不必然带来独立性损失，美国、瑞典等国许多政府资金来源比例较高的DNGO也保持着影响政府援助政策的能力。另一方面，在任何存在政府的地方，都不能忽视政府在发展议题上的中心地位而对NGO有过高期待，NGO的多元特征和合法性基础决定其不应该被赋予直接带来系统性变迁的期待，其价值更多是在中观、微观层面或边界上的创新，只有与政府等其他主体的合作互动才能通过局部创新撬动系统变革。

此外，最新关于社会创业（social entrepreneurship）、社会变革者（agents of change）的发展似乎已经超越了公-私领域相区分的话语范式，可以被认为正在进入跨界合作的第三域——社会创新域。新的范式更具问题导向，以社会改变（social change）为目的，不刻意区隔政府、市场或社会等手段和机制，强调合作治理、网络治理等行动组织形态；在过程上更强调系统性和可持续性，考虑到从地方、民间实验到创新扩散（scaling-up）、制度变迁乃至系统变革的全过程。在新的行动发展范式下，NGO与政府、企业的合作成为创新的重要源泉，甚至NGO本身在组织形态上与政府、市场的边界也将日渐模糊。由此，NGO既要坚守私人领域和作为市民社会成员的独特价值，也不能被三部门区隔的理论所禁锢而拒绝合作与创新。

（2）围绕“北-南”关系的变迁：从单向援助到平等合作

本质上来讲，国际发展援助一开始就是在依据经济社会发展程度对国家进行界分的“北-南”格局（North-South Divide）下发展起来的，国家的“北-南”界分也带来了“北方”NGO和“南方”NGO的界分。然而2000～2016年，“南方”国家的经济、政治地位大幅提升，在发展议题上的自主权和话语权不断增强，而中国、印度、巴西、印尼、土耳其等新兴援助国的兴起和“南-南”合作的进展更是在挑战传统格局及相对应的秩序和规范，国际发展正在由从“北”向“南”单向的“援助”向平等、互动的“合作”格局过渡。例如，从OECD-DAC的援助政策协调到联合国千年发展目标（MDGs）和之后的可持续发展目标（SDGs），国际发展逐步由少部分发达国家的援助事务转变为一个世界各国共同面对的全球发展议题，援助对发达国家来说逐步由国家战略变成其责任和义务；受援国的自主性（ownership）和与援助国（donor）的平等关系自2005年《巴黎声明》以来已经成为发展领域的核心共识和规范；最近OECD-DAC正在探讨组织转型以吸纳更多合作伙伴、促进更广范围的对话，其官方报告也更多地使用“发展合作”（development cooperation）而非“发展援助”（development aid）。

“北-南”关系是理解跨国NGO一系列组织和行为范式变迁的重要视角。一些跨国NGO国际化与去中心化的组织变革，其实质就是跨国NGO在“北-南”关系变迁下剥离“西方NGO”“发达国家NGO”标签，重新建构身份认同（Identity）的过程，也是适应未来发达国家援助和发展中国家本土资源此消彼长（包括更多援助资金直接流向发展中国家NGO的趋势）的战略选择。跨国NGO 21世纪以来活动的地方化（Localization）趋势以及强调地方创新，一部分原因也是越来越难以通过全球层面的倡导对发展中国家及地方决策产生影响。（Green, 2015）“北方”跨国NGO与“南方”NGO之间的关系也在发生变化，除了跨国NGO本身的本土化之外，在与当地NGO的合作中更强调平等关系和相互问责，而非“北方”NGO作为资金分配者对“南方”NGO的单向问责。

“北-南”大格局的变迁还在持续中，接下来还将对国际发展领域传统的INGO或跨国NGO产生更多影响。例如，越来越多来自新兴援助国的NGO加入跨国发展合作，它们可能竞争国际发展资源、带来不同的话语和规范，从而改变发展NGO的组织生态。“南方”国家NGO、市民社会团体与“北方”国家NGO之间的张力在全球正义运动、世界社会论坛（World Social Forum）上已经有诸多体现。最近一段时间以来，宏观环境的变迁也正在引起一些大型发展NGO的密切关注和讨论。

（3）围绕“NGO-社会”关系的变迁：从志愿主义到职业主义

这里的“社会”是指NGO的会员或所代表的社会群体（constituency）。国际发展领域NGO和社会的关系总体呈现减弱的趋势，经历了志愿主义（voluntarism）下社会直接参与到职业主义（professionalism）下间接参与甚至疏离的变迁。具体表现在：20世纪90年代以后跨国NGO会员数量下滑（Davies, 2014）；以志愿者为主的组织形态衰落，而项目导向的专业执行组织、智库类组织等大幅增加，组织的重心由传教士、会员、志愿者转向职业运营管理团队和专家；跨国NGO越来越向资源上游流动，从直接参与社区工作到依靠当地组织伙伴，自身精力更多投入资源协调和项目管理；雇用了越来越多来自商界的职业管理人，并大量引入了企业管理工具，在达成社会目标的手段和组织内部的管理中有商业化（pro-business）的倾向；NGO与会员的关系减弱，直接参与的集体行动越来越多被捐赠关系取代；发展援助资金越来越向大型的、专业化程度较高的NGO集中，2011年全球八大DNGO收入总和达117亿美元，比2005年增长40%（Tomlinson, 2013: 35）；市民社会内部发生主体分化，NGO作为专业组织群体与以成员参与和社会动员为基础的社区组织、宗教背景组织（Faith-based Organizations）、社会运动等逐渐区隔开来。可以认为NGO的这一变迁实际包含两个“疏离”——与传统志愿精神的疏离、与公民社会价值的疏离；两个“化”——商业化、精英化。知名行业媒体NGO Advisor在其2016年发布的第四版《世界NGO 500强》中总结道，“过去10年来，NGO离其起源的慈善事业越来越远”，其中提到的几个趋势，第一个趋势是“投资社会企业”，第二个趋势是“培育专家和职业人士”。

上述变迁过程深受宏观资源环境变化的影响，也似乎反映了行业成长带来正式化、职业化的一般规律，其背后的因素包括：流向NGO援助资金增长（尤其官方资金），项目规模越来越大，复杂项目管理需要越来越多的专门人才；受新公共管理运动下效率原则的影响，官方资金在投入更多资金购买服务的同时也越来越注重结果导向，对项目评估和资金管理日趋严格，强化了NGO职业化的趋势；行业成长带来组织生态内的角色分工，跨国NGO与草根群体、社区组织分工合作使其自身与社会的联系间接化，基金会（包括私人基金会）的发展又使运作型NGO与支持者的联系间接化；互联网等新工具的运用虽然扩大了社会参与的范围，但这种“平台+松散个体”的联系与传统紧密组织的形式相比有很大的流动性、随意性，并使NGO本身的人员更精简、更精英化；NGO转型引入商业思维和工具，也进一步增强了组织的职业化色彩。

NGO与社会关系这类变迁的影响之一是加深了NGO在合法性（legitimacy）与问责（accountability）方面面临的压力。NGO的跨国活动本来就面临诸多合法性和问责质疑，包括“北方”NGO的身份并不能代表“南方”国家社会的利益；NGO为了吸引“北方”国家的捐赠和曝光度，倾向于强调“北方”国家的利益和价值观；跨国NGO在国际场合的影响与其代表的人群不匹配；跨国NGO过于向捐赠机构（尤其政府和大型基金会）负责，而对社区、会员，以及其他利益相关方的回应不够。（Collingwood, 2006: 439-454）这些问题随着NGO的职业化而越来越突出。为了回应这些问题，DNGO力图通过提升透明度来加强社会问责，并在决策程序中增加代表性，同时强调独立性、专业性和绩效作为合法性基础。例如，2006年以后Oxfam UK开始定期发布合法性与问责声明；2008年以来很多跨国NGO按照国际援助透明倡议（International Aid Transparency Initiative）确定的标准进行报告发布；InterAction等伞状组织也通过发布行动准则（Code of Conduct）或其他标准来对本国或本领域跨国发展组织进行行业自律。