第二章 违反治安管理行为的处理

【原文】

第十条 治安管理处罚的种类分为：

（一）警告；

（二）罚款；

（三）行政拘留；

（四）吊销公安机关发放的许可证。

对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。

【修改】

第十七条 治安管理处罚的种类分为：

（一）警告；

（二）罚款；

（三）行政拘留；

（四）吊销公安机关发放的许可证；

（五）责令停产停业；

（六）法律、行政法规规定的其他处罚。

对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。

【理由】

1．责令停产停业是《行政处罚法》规定的行政处罚种类之一。

2．对单位违反治安管理行为治理的需要；《治安管理处罚法》基于个人行为的处罚设定难以防止有组织的违反治安管理行为。单位违反治安管理是有组织违反治安管理的典型体现。

3．其他法律、行政法规已根据或可能根据《立法法》的规定设定其他处罚种类。

【原文】

第十一条 办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定处理。

违反治安管理所得的财物，追缴退还被侵害人；没有被侵害人的，登记造册，公开拍卖或者按照国家有关规定处理，所得款项上缴国库。

【修改】

第十一八条 办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定处理。

违反治安管理所得的财物，追缴退还被侵害人；没有被侵害人的，登记造册，公开拍卖或者按照国家有关规定处理，所得款项上缴国库。

【理由】

违禁品包含毒品、淫秽物品等，不必列举，更为简洁。

【新增】

第九条 依照本法规定构成违反治安管理行为的，依法追究行政责任。违反治安管理行为对他人造成损害的，行为人或者其监护人应当依法承担民事责任。

【理由】

明确规定违反治安管理行为的行政责任和民事责任。删除原总则中第八条“违反治安管理的行为对他人造成损害的，行为人或者其监护人应当依法承担民事责任”的规定。

【新增】

第十条 违反治安管理行为有下列情形之一的，不负行政责任：

（一）依法执行职务的行为；

（二）为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法侵害，而采取的制止不法侵害的行为；

（三）为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在发生的危险，不得已采取的紧急避险行为；

（四）由于不能抗拒或者不能预见的原因所引起的。

【理由】

1．完善违反治安管理行为的行政责任规定。

2．明确职务行为、正当防卫、紧急避险、不可抗力和意外事件不负行政责任。

3．借鉴《刑法》第20、21、16条关于正当防卫、紧急避险、不可抗力和意外事件不负刑事责任的规定精神，与《刑法》归责规定衔接。

4．借鉴台湾地区“社会秩序维护法”第11～14条关于职务行为、正当防卫、紧急避险、不可抗力法律责任的规定精神。（台湾地区“社会秩序维护法”第11条规定：依法令之行为，不罚；第12条规定：对于现在不法之侵害，而出于防卫自己或他人权利之行为，不罚；第13条规定：因避免自己或他人紧急危难，而出于不得已之行为，不罚；第14条规定：因不可抗力之行为，不罚。）

【原文】

第十二条 已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚；不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。

【修改】

第十二十一条 已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚；不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚。不满十八周岁的人违反治安管理的，应当责令其监护人严加管教。

【理由】

未成年人违反治安管理，其监护人有监护责任，应当责令其监护人严加管教。责令严加管教的范围不应限于不满十四周岁的人违反治安管理的范围，应当扩展到全部未成年人违反治安管理的范围。

【原文】

第十三条 精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性的精神病人在精神正常的时候违反治安管理的，应当给予处罚。

【修改】

第十三十二条 精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性的精神病人在精神正常的时候违反治安管理的，应当给予处罚。丧失部分辨认或者控制自己行为能力的人违反治安管理的，应负行政责任，但是可以从轻、减轻或者不予处罚。

【理由】

1．《公安机关办理行政案件程序规定》第134条规定，“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人有违法行为的，应当予以行政处罚，但可以从轻或者减轻行政处罚。”该规定对丧失部分辨认或者控制自己行为能力的法律责任规定具有合理性，建议借鉴其合理精神，完善部分丧失法律责任能力的精神病人违反治安管理的规定。

2．借鉴《刑法》第18条第三款规定精神。（《刑法》第18条第三款规定：尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人犯罪的，应当负刑事责任，但是可以从轻或者减轻处罚。）

【原文】

第十四条 盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的，可以从轻、减轻或者不予处罚。

【修改】

第十四十三条 盲人或者又聋又哑的人因生理缺陷的原因违反治安管理的，不予处罚；不因生理缺陷的原因违反治安管理的，可以从轻、减轻或者不予处罚。

【理由】

盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的情况在现实中有多种表现，应当区分是否由于生理缺陷的原因违反治安管理的情况，并在此基础上作出处罚规定。

【原文】

第十五条 醉酒的人违反治安管理的，应当给予处罚。

醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的，应当对其采取保护性措施约束至酒醒。

【修改】

第十五十四条 醉酒的人违反治安管理的，应当给予处罚。

醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的，应当对其采取保护性措施约束至酒醒或者通知其家属、亲友或者所属单位将其领回看管，必要时，应当送医院醒酒。

【理由】

醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁，公安机关对其实施行政管束只是选择项之一，不是唯一选项。通知其家属、亲友或者所属单位将其领回看管是实践中合理可行的措施。若不采取醒酒措施可能有危险的，还应当送医院醒酒。《公安机关办理行政案件程序规定》第46条也做了相应的规定。

【原文】

第十六条 有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日。

【修改】

第十六十五条 有两个以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日。

【理由】

1．本条立法原意是明确数个违反治安管理行为的处罚适用问题。两个以上的违反治安管理行为既可能是不同种行为，也可能是同种行为。把“两‘种’以上”改为“两‘个’以上”更能体现立法原意。也为实践中出现的两个以上同种违反治安管理行为的处罚提供了法律依据。

2．建议删除“行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日”的规定基于以下考虑：

（1）根据罚责相当原则，治安管理处罚的轻重应与违反治安管理法律责任的大小、违反治安管理行为的轻重相适应。治安管理处罚应当与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。实践中，有两个以上违反治安管理的情况通常出现在流氓恶势力或者黑恶势力违反治安管理上，这些人违反治安管理的主观恶性较大，违法行为数也多，需要适用较大的处罚力度，才能体现罚责相当的原则要求。行政拘留处罚合并执行最长不超过二十日的规定，不能很好地体现罚责相当的原则要求，在实践中不利于惩处这类违反治安管理行为人。

（2）根据2005年6月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国治安管理处罚法（草案）〉修改情况的汇报》内容（草案第十二条规定，对两种以上违反治安管理行为的行政拘留处罚合并执行的，最长不超过三十日。有些常委、委员和部门提出，按照《刑法》规定，对犯罪分子判处拘役的最低刑期为一个月。违反治安管理行为不构成犯罪，限制人身自由的时间应当低于《刑法》规定的最低刑期。法律委员会经同内务司法委员会和国务院法制办、公安部研究，建议将这一条中规定的“最长不得超过三十日”修改为“最长不超过二十日”），当时的主要立法考虑是违反治安管理行为与犯罪行为在处罚上的衔接问题。认为“违反治安管理行为不构成犯罪，限制人身自由的时间应当低于《刑法》规定的最低刑期”。实际上当时提出的这个问题是个伪命题，因为单个违反治安管理行为的处罚最多行政拘留十五日，明显低于最低一个月的拘役刑期，不存在担心的处罚衔接问题。最低刑期一般适用于一个轻罪，而本条规定的是多个违反治安管理行为，多个违反治安管理行为的情节及社会危害程度往往高于一个轻罪，因此不能简单在处罚上比较衔接。

（3）处罚适用既要考虑罚责相当的原则要求又要考虑违法行为人回归社会的需要。与自然人短短几十年的寿命相比，刑罚剥夺人身自由的时间较长，刑罚考虑违法行为人回归社会的需要，采用限制加重原则是必要的。但行政拘留剥夺人身自由的时间并不长，应当侧重体现罚责相当的原则要求。

（4）治安管理处罚体系是由规定的不同种类、幅度的治安管理处罚方法所构成的因应不同违反治安管理行为情况的治安管理处罚整体系统，其建构和运行要求有足够的层次性和适应性，以梯次应对现实不同程度的违反治安管理行为实际情况，适应现实复杂多样的不同违反治安管理行为实际情况。“行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日”的规定大大压缩了治安管理处罚体系对于两个以上违反治安管理行为的适应性，删除该规定可以增强治安管理处罚体系对于两个以上违反治安管理行为的适应性，有利于公安机关更好地治理违反治安管理行为。

（5）《公安机关办理行政案件程序规定》第138条第二款规定：“行政拘留处罚执行完毕前，发现违法行为人有其他违法行为，公安机关依法作出行政拘留决定的，不与正在执行的行政拘留合并执行。”该规定实际上是对“行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日”的否定。

【原文条序调整】

第十七十六条 共同违反治安管理的，根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用，分别处罚。

教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的，按照其教唆、胁迫、诱骗的行为处罚。

【原文】

第十八条 单位违反治安管理的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本法的规定处罚。其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚的，依照其规定处罚。

【修改】

第十八十七条 单位违反治安管理的，对单位及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本法的规定处罚。其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚的，依照其规定对单位进行处罚。本法和其他法律、行政法规没有规定对单位进行处罚的，可以没收违法所得或者责令停产停业十日至三十日。

【理由】

1．实践中，单位违反治安管理往往具有较大的社会危害性，查处难度也更大。为防止单位违反治安管理，有必要采用双罚制，既处罚直接负责的主管人员和其他直接责任人员，也处罚单位。

2．单位作为社会组成部分应当承担一定的社会治安责任，不应为追求经济利益而危害社会治安，没收违法所得或责令停产停业可以防止单位为追求经济利益而违反治安管理。

【原文】

第十九条 违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：

（一）情节特别轻微的；

（二）主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的；

（三）出于他人胁迫或者诱骗的；

（四）主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的；

（五）有立功表现的。

【修改】

第十九十八条 违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：

（一）情节特别轻微的；

（二）主动消除或者减轻危害后果，并取得被侵害人谅解的；

（三）出于他人胁迫或者诱骗的；

（四）主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的；

（五）有立功表现的。

违反治安管理有下列情形之一的，从轻处罚：

（一）因被侵害人的过错而违反治安管理的；

（二）主动消除或者减轻危害后果的；

（三）积极恢复被侵害人合法权益或者赔偿被侵害人损失的；

（四）到案后如实陈述自己的违法行为的。

【理由】

借鉴《刑法》、《行政处罚法》关于从轻处罚的立法精神以及认错处罚从宽的要求，完善从轻处罚规定。《刑法》第67条第三款规定：犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚……。《行政处罚法》第27条规定：当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

【原文】

第二十条 违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：

（一）有较严重后果的；

（二）教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的；

（三）对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的；

（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。

【修改】

第二十十九条 违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：

（一）有较严重后果的；

（二）教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的；

（三）对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的；

（四）六个月内曾受过治安管理处罚或者一年内因同类违法行为受到两次以上公安行政处罚的；

（五）刑罚执行完毕三年内，或者在缓刑期间，违反治安管理的；

（六）传授违法行为方法、手段、技巧的；

（七）共同违反治安管理或者有组织违反治安管理的。

【理由】

1．传授违法行为方法、手段、技巧的违反治安管理行为具有较大的社会危害性，2003年《公安机关办理行政案件程序规定》曾经如此规定。

2．共同违反治安管理行为和有组织的违反治安管理具有较大的社会危害性，根据罚责相当原则，应当比自然人单独实施违反治安管理的行为更重地处罚。

3．借鉴《公安机关办理行政案件程序规定》第136条从重处罚规定的经验。

【删除】

第二十一条 违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：

（一）已满十四周岁不满十六周岁的；

（二）已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；

（三）七十周岁以上的；

（四）怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。

【理由】

1．本条规定的是行政拘留的执行，应当调整到“第四章 违反治安管理行为的处理程序”中去。

2．本条规定充分考虑了及时送拘留所执行行政拘留对被处罚人的实际影响及现实困难，却严重违背了罚责相当的基本法治原则，惩罚与保护违反治安管理行为人之间的矛盾尖锐，实际执行效果不好，建议完善行政拘留执行方式，通过增加暂缓执行、所外执行、易科执行或者社会服务令来实现惩罚与保护违反治安管理行为人之间的平衡，问责原则性与执行灵活性相结合。

3．建议在“第四章 违反治安管理行为的处理程序”“第三节 执行”中新增一条规定：

第××条 被决定行政拘留的违反治安管理行为人有下列情形之一可以申请变更执行方式，原决定机关也可以直接决定暂缓执行、所外执行、改处罚款执行或者以社会服务折抵：

（一）已满十四周岁不满十六周岁的；

（二）已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；

（三）七十周岁以上的；

（四）怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的；

（五）系无独立生活能力或者生活不能自理的人的唯一扶养人的；

（六）患有间歇性精神病或严重传染性疾病的；

（七）其他不宜在拘留所执行行政拘留的。

【新增】

第二十条 违反治安管理行为人具有本法规定的从轻处罚、从重处罚情节的，应当在法定处罚种类的幅度内适用。

违反治安管理行为人具有本法规定的减轻处罚情节的，应当在法定处罚种类的幅度以下适用；本法规定有数个处罚种类幅度的，应当在法定处罚种类幅度的下一个处罚种类幅度内适用；法定处罚种类只有一种，在该法定处罚种类的幅度以下无法再减轻处罚的，不予处罚。

【理由】

明确从轻、从重、减轻处罚适用。

【原文】

第二十二条 违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。

前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

【修改】

第二十二二十一条 违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。

前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。在追究期限内又实施违反治安管理行为的，前行为追究的期限从后行为发生之日起计算。

被侵害人在追究时效内提出控告，公安机关没有接受的，不受追究时效的限制。

【理由】

1．借鉴《刑法》第89条第二款规定的精神，完善追究时效规定，加强对多次违反治安管理行为的处罚力度。（《刑法》第89条第二款规定：在追诉期限以内又犯罪的，前罪追诉的期限从犯后罪之日起计算。）

2．借鉴《刑法》第88条第二款规定的精神，完善追究时效规定，保障被侵害人合法权益。（《刑法》第88条第二款规定：被害人在追诉期限内提出控告，人民法院、人民检察院、公安机关应当立案而不予立案的，不受追诉期限的限制。）

3．借鉴《公安机关办理行政案件程序规定》第130条第三款规定的经验。（《公安机关办理行政案件程序规定》第130条第三款规定：被侵害人在违法行为追究时效内向公安机关控告，公安机关应当受理而不受理的，不受本条第一款追究时效的限制。）

【新增】

第二十二条对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等侵犯人身权利、财产权利的违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议并履行的，不予处罚；未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。

对符合调解范围的治安案件，双方当事人自行和解并履行和解协议，书面申请并经公安机关认可的，不予处罚，但公安机关已依法作出处理决定的除外。

【理由】

1．治安调解是公安机关处理违反治安管理行为的一种特殊方式，把治安调解放在“第二章 违反治安管理行为的处理”中规定更为合理。

2．治安调解的实质是在公力监视下发挥私力救济功能化解治安案件当事人之间矛盾。治安调解达成协议并得到履行，公安机关对违反治安管理行为人不予处罚，这在一定意义上牺牲了法的严肃性。既要发挥治安调解的积极作用，又要防止私力救济过大对法律严肃性的损害，必须注意公力救济与私力救济之间的平衡，恰当规范治安调解的范围。只有以侵犯私权利为主的侵犯人身权利、财产权利的违反治安管理行为才具有发挥私力救济功能的合理空间，同时对法律严肃性的不利影响也最小。不是以侵犯私权利为主的妨害公共安全、扰乱公共秩序、妨害社会管理等违反治安管理行为，不宜适用治安调解。这是我国治安调解长期实践的经验。现实的治安调解案件也都是侵犯人身权利、财产权利的治安案件。同时，将治安调解适用范围限制在侵犯人身权利、财产权利的违反治安管理行为还可明确治安调解适用范围，解决“民间纠纷”含义不清在实践中难以规范且易出现执法错误的问题。

3．借鉴《公安机关办理行政案件程序规定》第161条规定的精神，把符合治安调解范围，当事人双方已自行和解的规定进来。（《公安机关办理行政案件程序规定》第161条规定：对符合本规定第一百五十三条规定的治安案件，当事人自行和解并履行和解协议，双方当事人书面申请并经公安机关认可的，公安机关不予治安管理处罚，但公安机关已依法作出处理决定的除外。）

【新增】

第二十三条 违反治安管理的信息按照规定记录、管理。

不满十八周岁的人违反治安管理的记录应当予以封存，不得向任何单位和个人提供，但依法办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。依法进行查询的单位，应当对被封存的违反治安管理记录的信息予以保密。

【理由】

1．违法犯罪记录制度是现代社会管理制度中的一项重要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化、创新社会管理的需要。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部2012年5月10日已印发《〈关于建立犯罪人员犯罪记录制度的意见〉的通知》，要求建立犯罪人员犯罪记录制度。违反治安管理的信息也应当按照规定记录、管理、查询、封存、消灭。为深入贯彻对违法犯罪未成年人的“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”原则，我国已建立未成年人轻罪犯罪记录封存制度，对不满十八周岁的人违反治安管理的记录予以封存是该制度的补充和完善。

2．中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015 -2020年）》要求创新行政执法方式。健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）也要求加快推进社会诚信建设。违法犯罪记录制度是健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制的基础制度，有利于推进社会诚信建设。

【新增】

第二十四条 社会治安治理应当坚持综合治理、系统治理、依法治理、源头治理。公安机关办理治安案件，应当定期分析治安案件原因，对于发现的社会治安治理漏洞，应当及时向有关综治责任单位提出行政建议。综治责任单位应当在接到办案机关的行政建议后及时完善工作机制，落实综治责任，并反馈给提出行政建议的公安机关。

【理由】

1．社会治安综合治理是我国社会治安治理的总方针，应当保留该规定。若在总则中规定，建议调整到治安管理处罚的具体原则规定前。

2．社会治安治理应当坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的总体思路才是科学的治理，以法律形式规定下来有利于社会治安治理工作的科学发展。

3．公安机关办理治安案件的工作是整个社会治安治理体系中的重要一环，本条规定可以把公安机关办理治安案件的工作与有关综治责任单位协同治理社会治安的工作连接起来，完善社会治安治理体系，促进社会治安综合治理。

4．原第六条综合治理规定由于操作性不足，没有发挥出应有的作用，增加本条规定可以增加其操作性。