三 现行产能过剩治理政策存在的问题

长期以来，我国政策部门以包括市场准入、项目审批、供地审批、贷款行政核准、目录指导、强制性清理等行政管制措施来治理产能过剩，体现出直接干预微观市场的特征。2009年出台的《意见》中投资审批与核准和行业准入实际上是最为核心的政策措施，供地和信贷审批措施都是以行业准入与投资项目的审批、核准为依据的。而关于深化体制改革，依旧缺乏具体措施，难以具体实行。近来，强制淘汰落后产能也成为治理产能过剩的重要手段，并进一步强化了问责制的实行和行政上的组织领导。治理产能过剩依然以直接干预微观经济的措施为主。

这种产能过剩治理政策在制定和实施过程中，政策部门以其自身对市场供需状况的判断以及对未来供需形势变化的预测来判断某个行业是否存在产能过剩，并以此为依据制定相应的行业产能投资控制目标和控制措施，这实际上是以政策部门的判断和控制来代替市场协调机制。这种政策需要相应部门能对未来市场供需状况做出准确的预测，而这一点恰恰是最让人质疑的。政策部门对于供需状况的准确判断和预测，需要事先知道关于消费者偏好、生产者成本、潜在生产者进入意愿等大量市场细节信息，而这些信息只能依靠市场机制才能逐渐展现出来，并且具有很强的时效性。现实中，政策部门难以及时收集和处理数量巨大的市场信息，也不可能对未来市场进行准确的预测。以钢铁工业为例，20世纪90年代以来，许多政策文件对未来市场的预测，无论长期或者短期预测，均与实际情况存在很大差异，如果这些政策中的控制目标实现，那么将会出现严重的供不应求。

计划色彩强烈的投资管制政策，不但不能从根本上治理产能过剩，反而会导致市场协调困难、市场波动加剧等不良的政策效应。以钢铁工业为例，严格控制产能投资的政策，曾阻碍了钢铁产品结构的迅速调整与技术装备的及时更新，引起钢铁工业固定资产投资在“过冷”和“过热”之间剧烈波动，市场机制下正常的产能调整受到阻碍。鼓励板材产能投资的政策在一定程度上直接导致这类产品生产能力的相对过剩；限制线材、螺纹钢产能等低端产品产能的政策，则直接导致建筑钢材市场供应的相对短缺。还需指出的是，金融危机后刺激汽车消费需求、家电产品需求的政策，虽然短期内显著刺激了这两个行业的消费，但是在一定程度上使消费者消费行为提前，并扭曲了市场信号，推动两个行业加大产能投资，使政策退出时或政策效应减弱时行业的产能过剩问题更为显著，供需动态平衡的调整也更为困难。

现行产能过剩治理政策中，以设备规模作为落后产能标准，在投资审批过程中设定比较高的设备规模标准，在市场准入标准中设定比较高的企业规模标准，这些政策在一定程度上加重了产能过剩的程度。淘汰落后产能以设备规模作为主要标准，这可能导致小企业避免被淘汰而投资相对大规模的设备，在投资审批过程中设定比较高的设备规模标准，使得企业在扩大规模时，不得不选择大规模设备和生产线；在准入标准中设定比较高的规模标准，则会使小企业避免被淘汰而进行新的产能投资。这些都会进一步加深产能过剩的严重程度。

现行产能过剩治理政策中，片面强调提高市场集中度，导致大量低效率重组行为。推动兼并重组与提高市场集中度，一直被当作产能过剩治理政策的重要手段，从政策诸多方面扶持大企业并限制小企业发展。这种政策模式导致大量地方政府主导而非市场导向的兼并重组，这些重组大多效率较低。地方政府为了避免本地企业被政策边缘化，也为了获取更多的政策扶植，倾向于将本地钢铁企业拼凑在一起。河北钢铁集团、山东钢铁集团的组建实际就是出于这样一种目的。这种兼并不同于高效率企业对低效率企业的兼并整合，往往是几家效率并不高的企业在形式上的组合，即便是在行政强力推动下实现了财务、采购和销售上的整合，除了地区垄断能力得到提升外，核心能力的提高有限。从近年来钢铁、有色金属等行业兼并重组的案例来看，多数兼并重组企业不但没有缩减产能，反而是大规模扩大了产能。