第三节 何谓“目标治国”？

对于中国政府目标治理的重要性及其影响，许多学者进行了大量研究。在这方面，学者们所关注的现象是不同的，但大致可以分为五年规划研究和目标责任考核研究两大类。韩博天研究中国五年发展规划，认为中国虽然从中央计划经济体制转向市场经济体制，但是国家计划仍然扮演至关重要的角色（Heilmann ＆ Melton，2013）。胡鞍钢和鄢一龙提出了目标治理体制，对中华人民共和国成立以来所有的五年规划进行分析，并认为这是一个十分独特的治理体制（胡鞍钢、鄢一龙、刘生龙，2010；鄢一龙，2013）。放眼全球，几乎没有几个国家像中国这样去做。苏联和东欧共产主义国家会这样做，围绕计划经济开展各种目标规划。苏联和东欧国家解体以后，只有中国还在推行目标治理体制，而且其影响力可谓有增无减，不仅没有削弱，反而正在强化。

这种非常强烈的体制可以渗透到社会中的每一个人，因此可以称为目标治理体制。当然这个提法还有待商榷，因为它是很重要的，但并不独特的。世界上其他国家也都会进行长期规划，只是由于民主选举和政权更迭而很难有长远的战略规划。比如，笔者在参与商务部援外培训时与亚非拉欠发达国家的政府官员代表访谈，他们就对中国的五年规划体制赞许有加，并抱怨自己所在国家的政府过于短视。但这并非人们不想长远规划，而是因为三年或四年的民主选举往往是各个政党轮替，大家都顾着维护或争取政权，而很难持之以恒地进行长远规划。但是，从已有文献来看，这些做法其实都是相通的，不能说只有中国在做。其他国家也在做，只是说中国做得更重一些，或者说走得更远一些。

与五年发展规划研究不同，另一些研究则着眼于每年都在发生的目标责任考核，以及更加微观的基层组织运转。中国各级政府都会制订五年发展规划，为接下来的五年设置一系列的发展目标。这些目标会被分解到下一级政府部门，并以年度目标责任考核的形式贯彻落实。能不能按期足额达到目标，就成为考核和问责政府绩效的关键依据，因此各级政府都高度重视目标的设置与分解（Gao，2010）。

五年发展规划更多地表现为宏观层面的顶层设计，而目标责任考核则是各级政府部门习以为常和日常发生的微观行为。比如，因为自上而下的目标设置和任务追加，基层政府的压力陡增，并可以用“压力型体制”来刻画。在压力型体制下，无论是乡镇政府（欧阳静，2009），还是街道办事处和社区居委会（杨爱平、余雁鸿，2012），都不得不采取许多变通的策略和选择性的应对方式，以便能够在国家与社会之间的夹缝中求得平衡。这种策略性行为同基层政府所面对的大量政绩考核指标不无关系，因为“多如牛毛”的各项目标任务令基层政府无所适从，不得不采取有选择和变通的方式予以应对（Ang，2017）。

本书之所以认为中国采取了“目标治国”的方略，是因为目标治理体制贯穿中国政府管理的核心，并且渗透到社会的各个角落。我们可以从空间和时间两个维度来考察目标治国。从空间维度而言，从中央到各级地方政府，乃至到农村和社区，都存在很强的目标治国逻辑。一方面是自上而下的目标设置与“层层加码”，另一方面则是自下而上的目标实现与绩效反馈。从时间维度而言，目标治国不仅体现在五年发展规划上，而且反映在每年的目标责任考核，甚至每季度乃至每月的目标跟踪和考核上。因此，目标治国就像一张网，将中国的治国理政“一网打尽”。

目标治国指国家和各级政府建立了一套目标管理体系或目标治理体制，依靠自上而下的目标规划、设置、跟踪、监测、考核和问责，以及自下而上的目标实现和反馈，实现对经济社会发展和官僚体系的管理和控制。目标治国意味着政府建立了以目标为中心的治理方略，一切围绕其所设置的目标而运转。因此，不理解目标设置的内在逻辑，就无法理解和解释治国理政的要义。

Hood（2012）认为可以把政府绩效管理体制分为三类（如表1-2所示），包括目标体制、排名体制和情报体制。他认为，目标体制就是设定和监测政府绩效的最低门槛。以碳排放量为例，就可以设置最低的减排目标，并对政府绩效进行评估。排名体制则是对各个政府进行比较，而不仅仅是对某个固定标准进行比较。最后，情报体制并没有固定的标准或参照系，而只是依据绩效信息做出决策。按照“团体—网格”理论，社会文化可以分为四种：等级主义、个人主义、平均主义和宿命论。他认为，目标体制适合等级主义较强的社会，排名体制比较适合个人主义的社会文化，而情报体制比较适合平均主义的社会文化。因此，绩效评估能否发挥促进作用，主要取决于政府所采取的绩效评估体制是否能够与社会文化相匹配（Hood，2012）。

表1-2 不同的绩效评估体制

从中国的情况而言，目前主要采取的是目标体制与排名体制相结合的一种混合模式，并以目标体制为主，因此可以概括为目标治国。中国目前的社会文化接近等级主义，并在朝向个人主义和平均主义发展。这意味着除了采取目标体制和排名体制以外，未来中国政府还可以尝试使用情报体制。相对来说，情报体制更利于发挥绩效评估的绩效反馈作用，因为绩效信息不会承载过多的激励因素，其对行为扭曲的影响也会减弱。