1.2 政府信息公开制度的兴起

政府信息公开制度是关于政府信息公开的原则、适用机关、公开和豁免公开的范围、公开的方式和程序、涉及政府信息公开与豁免公开的申诉和诉讼等各项具体法律制度的总和。瑞典是政府信息公开制度的发源地，1766年瑞典制定了《关于著述与出版自由的1766年12月2日之宪法法律》，在世界上开了“信息公开法”之先河。政府信息公开制度至今虽然已有两百多年的发展历史，但其观念直到20世纪才进入全面发展阶段。伴随着福利国家思想的兴起，政府功能急剧扩张，具有了充分的能力去获取所需的各项信息，而个人对国家的依赖与期望也日益加大。政府对其行为以及因其产生的信息或主动收集获得的信息须有公开的义务，反映在法律关系上，就是要建立政府信息公开制度。

1.2.1 政府信息公开制度的发源地

瑞典是世界上第一个建立政府信息公开法律制度的国家，于1766年制定的《出版自由法》，规定市民有接近公文文书的权利，以此作为防止公务员违反法律、滥用职权的手段。瑞典的《政府宪章》《出版自由法》和《表达自由法》专门对言论自由和信息自由做出了规定，可见政府信息公开制度在瑞典的重要性，其中《出版自由法》规定“每位瑞典国民享有自由取得官方文件之权利”，并对官方文件进行了界定。

在公开工作程序上，瑞典通过《出版自由法》明确规定任何人经申请都有权获得依法应当公开的官方文件，且该官方文件的查阅是免费的；公共机关在审查和批准查阅官方文件的申请时不得对申请人的身份及动机进行调查，除非这种调查是必须的。在公开范围上，瑞典为了明确规定对于公民信息自由的限制，于1980年制定了《保密法》，该法详细列举了各种需要保密而不向公众公开的政府文件的范围，并明确规定除此之外，公众都有权利要求查阅。其次，瑞典政府信息公开制度的监督机制非常完善。瑞典主要通过发挥媒体和非政府组织在权利保障中的作用，并在国家体制中设立监察专员制度，专员由国会监察专员、律师协会主席以及新闻出版组织合作委员会主席共同组成的一个特定委员会任命，负责监督新闻职业道德守则的实施，调查有关报纸和刊物违反职业道德守则的投诉，也可以对违反职业道德行为展开主动调查，还有负责解答公众的疑问等职责。新闻出版监察专员制度对保护公民的自由、解决纠纷发挥着重要的作用。

1.2.2 政府信息公开制度的有效扩展

1966年，美国制定《信息自由法》（Freedom of Information Act, FOIA），彻底改变了信息公开制度。在美国信息自由法的影响下，20世纪70年代以来各国纷纷制定了有关的法律，并使政府信息公开制度成为当代各国公法领域中最有创造性的一项制度。《信息自由法》建立了公众有权向联邦政府机关索取任何材料的制度，政府机关有义务对公众的请求作出决定。如果政府机关拒绝公众的特定请求，它必须说明理由。任何政府决定都可以被提起复议和司法审查。信息自由法规定了信息公开与不公开的标准。

经过1974年、1976年和1986年《信息自由法》的修订，改善了公众对信息的获取，明晰了行政机关的公开义务，并重申了美国国会尽可能公开信息的意图。为了解决政府信息公开与保护个人隐私的矛盾，1974年，美国还制定了《隐私权法》（Privacy Act）。1976年，美国制定了《信息自由法》的姊妹篇《阳光下的政府法》（Government in the Sunshine Act），规定合议制的行政机关的会议必须公开，公众可以旁听会议、取得会议的信息。但是，随着计算机的普及和广泛应用，计算机化对信息产生了强大而深远的影响。原先的《信息自由法》规定没有提及获取计算机信息或数据库，因为20世纪40年代以前政府信息主要被记录在纸上或微缩胶片上，保存在锁好的文件柜里。随着政府信息的迅速计算机化，一些立法者认为有必要将《信息自由法》引入数字时代。因为《信息自由法》没有确立公众获取电子数据的明确权利，获取电子信息的政策是由法官在个案基础上确立的。1996年，经过5年的听证和3个修正案后，美国国会通过了《电子信息自由法》（Electronic Freedom of Information Act），也是美国国会第四次修订《信息自由法》。通过制定《电子信息自由法》，明确《信息自由法》适用于与纸质、微缩胶片和其他非数字的传统格式一样的电子和计算机格式的信息，以增强政府的透明度和责任心。为了进一步完善政府信息公开制度，有必要对《信息自由法》的有关管理制度进行修订。2007年12月31日，布什总统签署了《开放政府法》（Open Government Act）对《信息自由法》进行修订，该修订通过一系列的规定增强了公众对政府信息的获取。

由于互联网的发明和广泛使用，大力发展电子政务成为各国的发展趋势，因此从互联网上获取政府信息成为越来越广泛的公众需求。奥巴马总统2009年1月21日发表《透明和开放政府备忘录》，呼吁建设一个更加透明、易于参与的协作型政府，要求“政府机构和行政管理部门应充分运用新技术手段在网上公开其决策和运行情况以供公众随时获取”，提出建立“透明、公众参与、合作”政府，以“加强民主和促进政府的工作效率和有效性”“确保公众的信任”“改善协作方式和水平以确立新的合作机会”。2009年12月8日，总统办公室和管理与预算办公室联合发布了《开放政府指令》（Open Government Directive），以政府条令形式，要求联邦政府部门和机构负责人，按照备忘录要求开展相应工作，创造一种开放政府文化，并使其制度化。目前，社交媒体在公共部门中的运用已成为美国大众的热点话题，各级政府部门纷纷在网上开通各种互联网链接应用。联邦政府如今在网站data.gov公布大量系列数据。同时美国公民还可在recovery.gov查询经济刺激资金的使用情况。2011年美国政府上线foia.gov网站，网民从中可了解到各机构是否按照1996年《信息自由法案》有关规定进行了信息披露。上述为联邦层面推进政府透明化的努力，50个州也有各自的披露数据和会议内容的法规。所有这些法规通常被总称为“阳光法案”。

美国的政府信息公开制度不仅是以信息自由法为核心的多种法律制度所构成的有机整体，而且，注重完善与发展，这对其他国家信息公开立法起到了表率作用，成为民主国家争相仿效的对象。美国政府信息公开立法在一定程度上影响了世界各国推出自己的政府信息公开制度，例如澳大利亚、以色列、法国、英国、加拿大、日本、韩国等国家都相继推出自己的信息公开法律，并借鉴了美国的法律制度。

1.2.3 发达国家政府信息公开制度广泛兴起

随着政治民主化浪潮在全球的兴起，各国政府都力图树立廉洁透明的形象，建设阳光政府。西方国家行政透明化主要是通过制定相应的信息公开法来实现的，尽管名称各不相同，但是在阳光政府制度化、程序化、法治化方面是完全一致的。

丹麦于1970年制定了《行政文书公开法》，挪威也在1970年制定了《行政公开法》。北欧国家关于阳光政府的法律制度尽管内容有所差异，但目的是共同的，即通过公开政府所有或所掌握的信息，接受普通民众的监督，实现各国宪法中规定的公众的知情权，履行行政机关及其他机关公开信息、建立透明政府的义务。

法国阳光政府的建立，成为各个政党竞选的筹码。法国是一个强行政权的国家，以总统和总理为主导的政府权力，自法兰西第五共和国以来，一直在国家中处于绝对优越的位置。法国各个政党在选举的时候，为拉拢人心，获得选票，纷纷许诺要搞政务公开。1971年在总理的领导下开始了透明政府的法律制度建设。法国政府首先制定了行政公开的政策，以推动透明政府法律制度的建设，并于1978年制定了《行政文书公开法》。该法规定了广泛的公开主体，不仅包括了国家行政机关、地方行政机关，还包括公共设施的公法人及有公共管理职能的私法人等。

具有保密文化传统的英国，其政府信息公开的立法经历了一个漫长曲折的时期。从20世纪70年代到信息公开法的出台，主要有三个阶段：一是20世纪70年代的“福兰克思报告”和弗罗德的《官方信息公开法案》出台阶段；二是20世纪80年代《数据保护法》《（利用）地方政府（信息）法》以及《官方保密法》等系列法律出台阶段；三是20世纪90年代，梅杰政府发表了“市民宪章”报告，1993年，梅杰政府向议会提交了《开放的政府》白皮书，1997年，布莱尔政府发表《你的知情权》白皮书，1999年12月，《信息公开法案》终于公布，2000年11月30日，《信息公开法》获得通过。这一阶段，英国工党和自由民主党都在力推信息公开法的出台。所以说，英国自20世纪70年代初就开始了信息公开的努力，用了将近三十年的时间才完成了信息公开的立法，即便于2000年11月30日通过的《信息公开法》，也是到2005年1月才开始正式实施。

在韩国，由下而上的民众推动、法院的合法判决以及总统的许诺共同成为其阳光政府建立的特色。韩国阳光政府建设是从地方行政机关开始的。1991年清州市议会经过反复酝酿，制定了《行政信息公开条例》。该条例通过后，首先遭到了清州市市长的强烈反对，并且要求议会复议。后来市议会又以2/3多数重新通过，但该市长又以议会无权通过为由，向法院提起诉讼。1992年法院判决该条例合法。于是，韩国各个地方政府纷纷仿效。到1997年，韩国245个地方政府中有178个制定了信息公开条例。在1992年的总统选举时，金泳三就承诺要制定国家的信息公开法。金泳三当选总统后，便开始着手制定该法律，通过向全国征求意见，终于在1996年通过了《信息公开法》。

日本阳光政府的确立，经历了漫长的历史过程，因而其制度发展比较成熟完善。20世纪60年代，部分社会团体开始讨论政府信息公开立法的问题。后来，发展到整个国家掀起了关于建立阳光政府的市民运动。于是，日本地方政府开始制定信息公开的条例。到90年代，日本政府在各地方政府信息公开条例实施较为成熟的情况下，才将全国信息公开立法列入政府议事日程。直到1999年5月，日本才通过了《关于行政机关保有的信息公开的法律》（简称《信息公开法》）。实际上，日本阳光政府的法律制度的形成，走的是一条“民众倡导——地方条例的形成——国家立法”的自下而上的发展道路。

1.2.4 我国政府信息公开制度的路线图

经过五年多的艰苦努力，国务院于2007年4月发布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），自2008年5月1日起施行，国办通过发布一系列指导文件的方式，履行了其作为全国政府信息公开的工作的主管部门职责，负责推进、指导、协调和监督全国政府信息公开工作。在《条例》制定之初，国务院办公厅就发布了关于做好施行《中华人民共和国政府信息公开条例》准备工作的通知，就各级行政机关如何做好《条例》施行的准备工作提供了指导。政府信息公开的路线图如图1-1所示。

我国政府信息公开工作从《条例》正式明确了行政机关主动公开政府信息的范围，确立了依申请公开政府信息的制度开始，至今已执行了七年多。国务院办公厅分别于2008年和2010年发布了《关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》和《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，对《条例》实行过程中的管理体制、协调机制、保密审查、监督保障等问题提出了意见，也对在受理依申请公开政府信息过程中遇到一些新的情况提出了意见。2011年中办、国办印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》针对政务公开方面存在的重形式轻内容现象，有的公开内容不全面、程序不规范，有的不能妥善处理信息公开与保守秘密的关系，政府信息共享机制不够健全；以及政务服务方面存在服务体系建设不够完善，服务中心运行缺乏明确规范，公开办理的行政审批和服务事项不能满足群众需求等问题，提出要加大推进政务公开力度，把公开透明的要求贯穿于政务服务各个环节，以公开促进政务服务水平的提高，创造条件保障人民群众更好地了解和监督政府工作。

政府信息公开的范围扩大到了政务公开加强政务服务的范围，因此全国政务公开领导小组提出的《关于开展依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作的意见》于2011年9月经国办印发，提出了在全国选择100个县（市、区）开展试点工作，用一年左右时间，建立和完善统一的电子政务平台，充分利用平台全面、准确发布政府信息公开事项，实时、规范办理主要行政职权和便民服务事项，并实现电子监察全覆盖，为在全国全面推行奠定基础、积累经验的目标任务。明确了政府信息公开事项、行政职权事项和便民服务事项三大类电子政务平台开展政务公开和政务服务事项的基本目录。

2011年是《条例》实施的关键一年，90多家中央各部门首次公开了2010年“三公经费”支出决算和2011年“三公经费”预算，至此，“三公经费”的预决算公开已成为各部门的常规工作。从2012年起，国务院办公厅每年发布当前的政府信息公开重点工作安排，对重点公开领域进行了部署。

2012年政府信息公开工作安排侧重的重点领域包括：财政预算决算、“三公”经费和行政经费公开，保障性住房信息公开，食品安全信息公开，环境保护信息公开，招投标信息公开，生产安全事故信息公开，征地拆迁信息公开，价格和收费信息公开等。2013年公开的重点在2012年的基础上，增加了行政审批信息公开。

2014年是贯彻落实党的十八届三中全会精神，全面深化改革的重要一年，推进政府信息公开，加强信息发布、解读和回应工作，强化制度机制建设，不断增强政府信息公开实效，进一步提高政府公信力，更好地发挥信息公开对建设法治政府、创新政府、廉洁政府的促进作用。要求加强新闻发言人制度和政府网站、政务微博微信等信息公开平台建设，充分发挥广播电视、报刊、新闻网站、商业网站等媒体的作用，使主流声音和权威准确的政务信息在网络领域和公共信息传播体系中广泛传播。

按照《中华人民共和国政府信息公开条例》有关规定，各级行政机关应当在每年3月31日前，公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。2014年，国务院办公厅发布了《关于加强和规范政府信息公开情况统计报送工作的通知》，规范了政府信息公开情况统计报送工作，要求建立指标统一、项目规范、口径一致、数据准确的政府信息公开情况统计报送制度。统计内容包括主动公开、依申请公开、政策解读、回应社会关切、行政复议、行政诉讼、举报投诉、机构建设和政府信息公开相关培训等情况，要求各省（自治区、直辖市）人民政府、国务院各部门办公厅（室）应于每年3月底前，将上一年度全年统计数据报送国务院办公厅政府信息公开办公室。

2015年政府信息公开的要点通知，将地方各级政府部门公布权力清单，公开棚户改造建设项目信息、国有企业信息、社会组织和中介机构信息首次纳入公开范围。要重点推进的信息公开领域包括行政审批权力清单、财政资金、公共资源配置、重大建设项目、公共服务、国有企业、环境保护、食品药品安全、社会组织和中介机构等方面，要求要适应传播对象化分众化趋势以及新兴媒体平等交流、互动传播的特点，更好地运用新技术、新手段，注重用户体验和信息需求，扩大政府信息传播范围，提高信息到达率。

党的十八届四中全会进一步对信息公开工作进行了部署，提出要全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。要求各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。推行行政执法公示制度。推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。可见政府信息公开工作进一步向纵深方向发展，从仅侧重结果信息公开向管理、执行、决策公开等方面转变。