第四节 财政及其在市场经济中的运行模式

既然已经明确了提供公共产品是政府的职责，那么政府又是靠什么方式和途径来实现提供公共产品目标的呢？

一、什么是财政

概括地讲，财政是为了实现国家的职能，满足社会的公共需要，并以国家为主体，借助于政府的预算收支，对一部分社会产品进行集中性分配的形式。

对于财政的概念，我们可以从以下几个方面进行理解。

（一）财政是一个分配范畴

首先需要明确，财政作为一种社会现象，属于经济生活的组成部分。经济学常识告诉我们，社会经济活动是一个社会再生产的运动过程，人类社会一切财富的生产和消耗都要由这个运行系统来完成。其中，生产环节是起点，各种生产要素结合在一起，生产出各种各样的物质产品和劳务。消费环节是终点，一切物质产品和劳务最终都是为消费服务的。但是，在社会化或群体化生产的前提下，生产环节不能与消费环节实现对接，中间还需要有交换和分配环节发挥媒介作用。交换环节的作用在于通过市场将具有不同使用价值的物质产品和劳务与作为一般等价物的货币相交换，实现产品的价值；分配环节的作用则是将已经实现的价值按照各种要素的贡献以及社会公共需要，在不同的经济主体之间进行分割，即完成对国民收入的分配与再分配，确定各个经济主体对收入的占有份额或所有权，为实现他们的消费目标提供必要条件。分配环节包含诸多的分配形式，如在初次分配中，有工资分配、利润分配；在再分配中，有利息分配、租金分配等。国家财政也是分配环节内的一种形式，特别是在再分配过程中，它是一种主要的分配形式。

（二）财政分配的主体是国家（或政府）

财政分配的主体是国家或政府。任何分配过程都有与之相对应的主体存在。一般经济分配的主体是投入要素的单位和个人，而财政分配的主体只能是国家或政府。这是财政分配区别于其他分配形式的基本特征。所谓国家为主体，是指国家在财政分配中居于主导地位。国家不仅是财政分配形式存在的决定性因素，国家与财政共存共荣，而且财政分配的对象、数量、范围和方式等都主要由国家来决定。

当然，国家在财政分配中的主导地位，并不表明国家可以不受约束地决定财政分配事项。要使财政能够很好地为自己履行职能服务，国家必须正确认识和遵循财政分配的运行规律，合理运用财政分配工具，妥善处理与社会其他单位和个人之间的利益关系。特别是在现代社会生活中，国家财政的公共性特征日益突出，从而对国家正确行使权力提出了更高的要求。

（三）财政分配的客体是一部分社会产品

财政分配的客体即财政分配的对象。财政分配是社会产品分配的一个组成部分，因此，其分配的对象也必然属于社会产品。通过税收手段，财政要从社会产品中分取一定比例的份额形成财政收入，然后通过财政支出将已分得的社会产品运用出去。因此，财政分配的客体实际上与税收的来源是联系在一起的。从社会产品的价值组成情况看，能够成为财政分配对象的只能是一部分国民收入。所谓国民收入，是指一个国家在一定时期内（通常为一年）新创造的价值，即从社会总产品价值（C+V+M）中，扣除已经消耗掉的生产资料（C）之后剩余的那部分新价值（V+M）。国民收入中既包含劳动者的必要价值，又包含剩余产品价值。这为财政分配对象的确立提供了基础。对此，我们将在财政收入一章作详细分析。

（四）财政分配的形式与一定的经济形态相联系

财政分配的形式是指财政收入与支出的表现形式。财政分配采取什么形式，与社会经济发展的进程有关。在自然经济条件下，经济主体之间的联系建立在物物交换的基础上，因此，财政分配主要采取实物形式和利益形式。随着商品经济的发展，货币作为商品或财富的一般表现形式，在经济生活中为人们所普遍接受。因此，财政分配相应地也采取价值形式，这对提高财政的效率是非常重要的转折。

（五）财政分配的目的是满足国家实现其职能的需要

财政分配的目的是满足国家实现其职能的需要。国家拥有两大基本职能，即社会管理职能和经济管理职能。国家是一个政治实体，一般情况下，它不直接从事物质资料的生产活动，但国家机器的运转却需要有物质资料的消耗。这种矛盾的现象就要求国家依靠政治权利，参与社会产品的分配，因此，财政分配就是满足国家实现其职能的物质需要。联系到关于市场与政府在资源配置中分工的理论，我们也可以将国家的职能具体概括为通过政府提供公共产品以满足社会公共需要的职能。

（六）财政分配的过程主要依靠政府预算收支来实现

政府预算是国家经过政治和法律程序确定的财政分配规则和标准，是财政进行集中性分配的重要标志。一般地说，一切财政收入和支出都应该反映在政府预算之内，以便充分保证财政分配名副其实地与政府的公共活动联系起来，并使之处于社会公众的监督制约之下。预算外资金的大规模存在，会给财政的集中性分配带来非常消极的影响，因而也是应该加以制止的。

二、公共财政

公共财政是与市场经济相联系的一种财政模式或类型，是指国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动。其基本特征如下。

（一）公共性

所谓公共性，是指财政的运行完全以满足社会公共利益的需要为出发点和落脚点，作为财政分配主体的国家或政府没有独立的特殊利益，不得超越市场机制活动的界限，行使其分配权力，对待市场经济活动的其他主体应该坚持一视同仁的公平原则。公共性是公共财政模式最主要的特征。

如前所述，在市场经济中，资源的配置应该以市场机制为基础，只有这样，才能促进资源利用的效率的最大化。因此，政府通过财政分配参与资源的配置过程，必须充分尊重市场机制的基础性地位。凡是市场能做的，政府就不要加以干涉，而市场不能做或做不好的，政府也一定要负起自己的责任。在政府、企业、个人之间的活动范围明确的前提下，就财政运行机制而言，首要的问题是要把握好财政分配的规模。分配规模过大，就会使企业和个人在经济发展中的作用受到压抑；分配规模过小，则不能保证政府提供必要水平的公共产品和服务。其次是要处理好政府与不同市场主体之间的利益关系。市场经济是竞争的经济，竞争需要平等的外部条件。财政分配直接作用于企业和个人，影响着他们的收入水平和生产经营、劳动的积极性。如果税收政策或补贴政策有利于某些经济主体的发展，而不利于另一些主体的发展，实际上就意味着政府以非市场的手段干扰了正常的经济秩序，必然会破坏公平的竞争环境。因此，这样的财政就不是公共财政，而是代表部分经济主体利益的财政。

（二）非盈利性

盈利性是市场经济活动的直接动力，之所以会产生市场失灵问题，其基本原因之一就是无法确保应有的或正常的市场盈利。这样，当政府及其财政进入弥补市场失灵的领域发挥作用时，从一开始就决定了它们只能以社会利益为活动目的，与直接的盈利性效果相分离。在现实生活中，要保持公共财政的非盈利性特征，关键是要控制好财政在经济领域的投资。一般地说，凡是竞争性行业都是盈利性行业，否则追逐利润的民间资本不会参与其中与他人竞争。因此，竞争性行业应该是财政进入的禁区。所谓政府不与民间争利，指的就是这个意思。

（三）民主性与法治性

民主性与法治性是公共性的自然延伸。公共财政既然是为社会公共利益服务的，就应该尽可能全面反映公共利益的要求。在实际生活中，社会上不同的利益集团存在着不同的公共利益倾向，有的可能愿意使基础设施更快地得到完善，而有的可能愿意使教育、卫生条件得到更好的满足，等等。显然，是否能够在财政分配中做出令多数人满意的决策，将关系到一项财政政策能否得到顺利实施。

要反映公共财政的民主性，首先，必须正确地看待国家（或政府）、企业和个人在财政关系中的地位。国家是财政分配的主体，但不意味着少数人的意志可以凌驾于多数人之上。为此，财政的制度和决策应做到公开透明，并建立健全监督制约机制，强化监督效果。其次，要以法律形式确保公共利益不受到伤害。既要规范政府分配的权限和方式，防止政府工作人员操作上的随意化现象，又要明确纳税人和受益人的权利与义务，防止少数人不正当行为侵犯大多数人的利益。

三、我国发展公共财政的必要性

1998年，我国政府提出了深化财政改革的目标是逐步建立完整的公共财政体系。这一目标的提出，标志着我国财政模式正在走向与市场经济体制相互融合的道路，是财政发展史上一次具有深远意义的重大改革举措。

（一）发展公共财政有利于解决财政职能的混乱现象

在长期的计划经济条件下，政府统管一切经济活动，财政分配也全面介入其中。因此，当时的财政模式可以称为生产建设型财政。这种财政的主要特征是，企业创造的剩余产品价值，通过利税上缴的形式全部集中到财政手中，支出结构中用于企业和基本建设上的资金占较大比重，进而从财力上确保政府对资源配置重点向生产领域倾斜的控制能力。除去直接的生产过程之外，本应属于企业的生产经营活动大部分都被政府所替代。而与此同时，对于与人们生活息息相关的教育、卫生、社会福利、环境保护等方面的要求却得不到应有的支持。但由于政府计划很难详细地掌握所有社会需求信息，大量的资金投入被固化在低效率的项目上，损失浪费十分惊人。加之企业使用财政资金完全是无偿的，对投资效果不承担任何风险责任，因而严重地诱发了企业的“投资需求饥渴症”，结果使投资效率进一步降低。可见，这种财政模式对于资源的有效配置存在着明显的弊端。

当我国经济转向市场经济时，生产建设型财政模式的基础已经不复存在。其现实体现就是市场经济所导致的收入分配市场化、经济行为自主化和生产资料所有制多元化，要求改变过去由财政高度控制的收入分配结构，同时也破除财政利用投资手段直接全面配置资源的条件。因此，我国财政模式必须走出原来的生产建设型模式，积极转向公共财政模式，并按照弥补市场失灵的原则，重新界定财政活动的范围，避免政府及其财政对正常的和正当的市场活动进行干预。这有利于建设成功能完整、运行高效的财政体系。

（二）发展公共财政有利于促进各个经济主体的公平竞争

在计划经济条件下，国家依靠财政的力量大力推行经济的国有化，除少量集体经济以外，其他经济成分都丧失了基本的生存条件。改革开放以后，虽然三资企业、私营企业以及个体经营得到了不同程度的发展，但在财政政策上仍然采取了差别对待的倾向。这包括税收负担、税收优惠的不同，也包括了财政投资和补贴方面的不同。这种政策的差别已经延缓了我国经济增长的速度。如今，要求财政按照公共性方向发展，很重要的一点就是要求财政政策为市场提供一视同仁的待遇和服务。生产经营如何决策，属于企业自己的事情，财政所要做的就是为企业的发展创造良好的外部条件。无论哪一种类型的企业，只要是合法经营，都是我国市场经济发展的组成部分，也都是需要鼓励和保护的。

（三）发展公共财政有利于加快我国财政的民主化和法治化建设

改革开放以来，随着国家政治经济的民主化和法治化程度的不断提高，旧有财政模式的弊端和问题有待我们通过建立公共财政模式逐步加以解决。