四 “万一的一万”：冰灾公共危机治理措施

不让天灾添人祸。人类总是在经历灾难的过程中不断地成熟与聪慧，严重冰灾在“冻伤”我们体制的同时也“冻醒”了我们的反思，增强了我们全面加强“防寒机制”建设的紧迫性与针对性。发达国家及联合国对预警应急系统建设的经验表明，任何灾害的应急体系都有赖于基础性常态防灾减灾建设，只有出于长远的防灾减灾能力建设的完善，才能使预警和避险成为可能。在极端性气候事件发生几率加大，破坏性增强的形势下，积极防灾、抗灾、救灾将成为我们的常备性工作，以从根本上提高防灾抗灾能力，谋求经济社会的健康发展和人与自然的和谐相处为出发点；以灾前预警预报、灾中抢险抢救和灾后修复重建为基本内容；以组织体制、运行机制、法制基础、保障系统的建立与完善为根本途径，制定冰雪灾害型公共危机治理措施，形成政府主导、部门协调、军地结合、全社会参与的应急救灾工作格局。

综合自然灾害管理模型见图7。

（一）建立强力、统一的冰雪灾害治理组织体制

1．成立常设性的高规格专门机构

重大冰雪灾害造成的社会风险具有很强的延展性与扩散性，任何一个部门、行业都难以单独预防和应对。为此，要充实加强各级政府应急管理机构，健全常态下应急管理基础工作，落实各部门应急管理职责，推进基层应急管理工作。要打破部门、行业界限，设置一个具有独立地位的、凌驾于各职能部门和机构之上的常设危机管理综合协调部门，以立法的形式授予该部门对其他政府机构与相关企业进行直接协调和统一调度的权力，以增强危机应对的合力。一是统一规划，因地制宜地推进各级政府应急管理机构的建设，在机构的行政规格和人员编制设置上，应与各级政府应急管理机构履行的应急值守、信息汇总、综合协调和运转枢纽职能相适应。二是明确政府应急管理机构的建设方向，以提升政府应急管理机构的综合性、协调性和强化其规划、指导等宏观能力为方向，将各级政府应急管理机构建设为总揽应急管理全局工作的枢纽机构。政府应急管理机构要尊重各专项应急管理系统在硬件和软件建设上的现有成就这一客观现实，无须重复建设。政府应急管理机构应积极整合各专项应急管理系统的各种资源，完善各应急系统的协作联动机制，使分散在各应急系统的资源和能力发挥整体效应。三是在地方各级政府层次上也相应地设立相关部门，并根据不同的实际情况因地制宜地设置具体的组织形式。在非危机时期，这一机构的主要职能是负责危机的预防和预警工作，定期召集有关专家就某一领域中当年或者更长的时间内可能发生的危机事件进行预警分析，做好各种危机的应急预案准备，评估危机信息和危机风险。在危机发生期间，负责领导与协调工作，权威地分配各种资源，在灾害预防和受灾区的重建方面发挥协调有关部门的核心作用。

2．建立高度统一的专业指挥机构

任何救灾行动，指挥是关键。救灾指挥类似战争指挥，要赢得救灾胜利，就要优化指挥结构，建立协调一致、有序高效的指挥系统，这是有效应对突发公共危机的重要基础。救灾指挥，一定要实行首长负责制而不能实行委员会制度。救灾指挥系统建设，要学习部队的司令部体制，真正能够综合人气形势、人口和经济状况、基础设施状况等各种信息，还要有专家作为科技咨询人员参与决策指挥过程。通过组织整合，构建一体化的综合应急管理体制是联动协调机制的基础。要建立一个危机联动指挥中心，再由它负责资源整合和行动整合，使各种应急管理要素统一指挥，统一行动，相互协作。这个机构应当涵盖有关部门（包括军队），吸收主要专业人员参加，做到人员精干、素质过硬、职责明确、要素齐全，在政府的领导指挥下具有独立的决策权、指挥权和完成任务的能力。要进一步理顺指挥和救援关系，明确职责、权力、任务，建立顺畅高效、统一精干、强大有力的综合性危机管理体系，确保综合性危机管理协调统一、行动步调一致、救援有序有效。要规范政府应急管理机构指挥体系和各部门专项应急管理指挥体系之间的关系，建立和强化国家、省、市、县四级政府应急指挥中心，指挥中心统一指挥其他部门专项应急指挥体系。从历次灾害的救援过程来看，以中国人民解放军总参谋部为主要指挥力量的做法逐步显露出其缺陷与不足。主要是由于救灾过程中一般要调动大量车辆、设备、物资，还要实施若干的工程作业，比起中国人民解放军总参谋部来，中国人民解放军总后勤部更专业，更有效率。

国家重大气象灾害应急处置指挥系统关系见图8。

（二）建立协调、高效的冰雪灾害治理运行机制

1．健全危机预警机制

一是要及时制定冰雪灾害的应急预案，并根据情况的变化，参考经济、政治、社会、环境等综合因素，不断予以修改完善。二是各级政府必须建立起高效的预警信息系统，不断监测社会环境的变化，针对各种可能发生的突发公共事件及早开展风险分析，努力做到早发现、早报告，及时全面掌握信息。三是建立面广、准确、专业的信息采集机制，在雪灾发生时，及时提供灾害类型、破坏状况、伤亡人数、救援计划、完成任务、发展趋势、救灾力量现状及灾区地形、道路、气候等信息，为政府的危机管理决策提供信息支持。四是建立健全重大气象灾害的跨部门会商制度和信息共享机制。五是建立健全预警信息发布制度，充分利用各类传播方式，准确及时发布相应等级的预警信息。

灾前预警阶段应急决策过程见图9。

2．优化信息发布机制

信息报告渠道畅通与否和传递信息效率高低，直接影响政府对突发事件的应对处置。及时准确地发布信息，正确引导舆论，有利于应急管理工作的有效开展和社会、人心的稳定。一是打破交通信息“孤岛”现象，综合、协调、沟通信息资源，实现各级政府和部门在应对危机时的信息共享，通过建立内部信息传递机制、横向部门沟通机制等无等级信息综合联动机制，对民众出行进行明晰而有效的指导，让公众做出理性的选择，实现政府和民众之间的良性互动，使应急工作收到事半功倍之效。二是党委、政府要建立权威、统一、快捷的信息和新闻发布渠道，将各地铁路、公路、民航交通信息全面汇总梳理、分析，通过网站、热线电话、报纸、电视等传播方式及时发布、主动发布、准确发布，把事实告诉群众，把党委、政府的声音传递到群众，增强政府信息公开的时效性与权威性，增强政府公信度，从而保证政府危机应对的及时有效，防止因信息不对称、灾情混杂造成信息失真，造成新的问题。

突发冰雪灾害预警信息发布平台见图10。

3．完善联动协调机制

大范围的冰冻灾害考验的是多个部门的协同作战能力。只有形成合理有效的统一调度，多方协调的应急机制，才能将灾害损失降到最低。要完善机制，促成部门联动、区域联动的协同应对局面。一是必须建立省际应急联动和快速反应机制。在邻省之间建立常设的协调机构，完善沟通机制，强化联动意识，跨省灾害发生时负责协调省际的抗灾事务。二是政府要恪尽职守，科学应对，高效决策，有效统筹协调跨部门、跨行业、跨区域的力量投入各项工作。三是政府应急管理机构应该切实发挥信息汇总的职能，建立和完善与各相关部门的联络制度，定期召开会议通报情况、交流信息、沟通工作，破除因管理壁垒和区域分割产生的信息阻隔，实现部门信息共享，尽早发现事态的萌芽。四是健全和完善预案，尽量在预案中将部门之间的协作操作化和规范化，整合政府指挥系统和各部门指挥系统的有机衔接，通过具体的规定来融合各部门之间的联合行动，力争做到一旦发生事件，各相关部门能沿用预案立刻采取有效联合行动。五是以演练促协作。政府应急管理机构定期举行综合应急演练，将预案中部门协作在实践中不断进行磨合，进一步加强部门协调，理顺和完善协作机制。六是政府应急管理机构要切实发挥综合协调职能，加强区域间政府协调应对工作。根据行政层级的不同，各级政府应急管理机构应适时组织围绕特定主题进行区域性应急演练，提高区域间协调处置能力和协同作战能力，完善区域间协作中的联动指挥、专业应对行动的具体指挥等方面的问题，提高联合行动的科学性和有效性。

重大气象灾害风险沟通过程见图11，冰雪灾害应急处置部门联动神经网络图见图12。

4．强化社会参与机制

在社会处于危机的紧急状态情况下，单靠政府的力量难以战胜危机，需要政府整合和调动社会资源，促使全社会高度关注、共同参与。社会资源通过协调行动、多方联动，共同应对突发事件，形成应急处置的合力，从而有效处置突发事件。这样既可以在心理上减轻、避免民众的恐慌，又可以形成政府与社会公众协调互动的良性关系。第一，管理者要转变观念，把公众等社会力量当成伙伴和战友，并给予充分的信任，构筑多元公共危机治理模式，建立一种政府主导、社会广泛参与的动员机制。第二，各种非政府组织可以发挥独特的优势和作用，促进政府力量与社会力量之间的沟通与合作，提升全社会处置化解危机的能力和效率。政府必须完善制度，积极培育扶持非政府组织的发展，并引导各类非政府组织在应急管理中发挥更大的作用。第三，政府要对参与危机管理的社会力量进行整合，建立社会力量有效、有序地参与危机管理的机制，从而构建起以政府为主导、社会组织和公众为主体、国际组织为主要组成部分的公共危机应对网络体系，群防群治，快速、及时、高效地应对危机的能力。

（三）建立规范、完备的冰雪灾害治理法制基础

重大灾害性公共危机会改变人们的日常行为方式，扰乱正常的社会秩序，因此危机时期更需要明晰的行为准则和法律规范。法律能够促进冰雪灾害治理工作的顺利开展和保证实际成果的优化。要通过制定灾害危机应对的法律，完善相关法律法规体系，统一规定政府在应对冰雪灾害紧急事件中的权限和职责，确定依法应对危机的原则，使之真正成为政府进行冰雪灾害公共危机管理的行动依据，增强政府应对危机的能力。同时，对相关单位与部门的职责予以详细规定，以减少公共危机应对的协调摩擦，维护政府的公信力、权威性和合法性。要在《突发性公共事件应急条例》、《中华人民共和国突发事件应对法》和2009年12月25日国务院办公厅出台的《国家气象灾害应急预案》的基础上，尽快出台相关的实施细则，增强相关法律的可行性、操作性、指导性。制定各领域的专门应急法律、法规、预案，应该在内容上做出系统而详尽的规定，明确职责，加强危机管理多部门合作，形成一个政府危机管理网络体系，从而保证在危机发生时，政府各部门能联合协作，在专门指挥机构指挥下采取高效、有序的应急措施。同时，建议国家在协调社会资源方面制定专门的法律法规，严格依据法律法规征收、征用社会资源，从而最大限度地降低资源配置的成本，提高抢险救灾效率。要加快建立灾害保险理赔机制，增加保险产品品种，积极开展各种衍生性服务，切实提高保险分散巨灾风险的能力。通过市场的力量，减少自然灾害可能引发的后续性灾难。

（四）建立完善、有力的冰雪灾害治理保障系统

1．强化政府部门危机意识

危机管理意识是危机管理的起点，各级政府要牢固树立“预防为主、应急与预防并重”的危机理念，要把危机预警作为政府日常管理中的一项重要职能，清醒地认识到我国现阶段危机管理的重要性，树立非传统意义上的危机意识及常态管理下的危机管理意识，与时俱进地更新危机的思维，在复杂多变的现实社会中，对可能发生的各种危机事件事先有充分的估计，制定具有前瞻性的应对方案。对每一个气候事件的出现都要保持高度警觉，加强跟踪，做好准确预报、预测、预警、预防工作。

2．加强公众灾害知识教育

民众的危机素质主要体现在危机的意识、危机的应对能力、危机的心理承受能力等几个方面。政府要针对公众开展全方位、多渠道的关于应急管理的科普宣传教育工作，把危机管理意识灌输到全社会，向社会民众进行经常性的宣传教育，提高公众的风险意识和自救、互救能力，让广大民众树立起危机意识，提高民众的危机素质，培养防范危机、应对危机的能力，提高社会的成熟度，形成政府和公众在应急管理各个环节的相互支持、相互配合的良好局面。要将公共危机、灾害知识教育纳入整个国民教育体系，并结合不同年龄阶段人的认知特点，开设不同的课程。要通过广播、电视、报纸、网络等媒体，经常性地开展公共安全知识的宣传；积极推广简明实用的防灾避灾技术，根据各地易发、频发的突发事件编写有针对性的安全防范应急手册和知识读本；开展灵活多样的安全知识竞赛、各类模拟灾难演练等活动激励公众学习和掌握安全防范技巧，提高民众的抗灾、自救、救他的能力；要把每一次的重大突发事件作为活生生的教材，善于利用发生过的危机案例来教育民众，提高民众的危机应对能力以及心理承受能力。

3．完善应急物资储备体系

对我国的救灾物资储备系统进行从单一采购和保管救灾帐篷转变为统筹规划救灾物资的开发、生产、采购、保管和调运等的重大转型，建立较为系统的国家救灾物资储备管理系统。一是要科学制定应急物资目录，优化储备数量和方式，实现社会储备与专业储备相结合，政府储备与商业储备相结合，实物储备与产能、信息储备相结合。二是要完善物资储备库网络建设，要建立健全应急物资生产、储备制度。在全国规划布局建立一批区域性的应急物资储备仓库。要根据省、市、县灾害应急救助责任和管理范围，进行科学选址，合理布局，建立种类齐全、功能完备、综合利用的物资储备基地。支持地方政府建立中小型的具有本地特色的救灾物资储备库。对于乡、村物资储备，也要根据自身灾害风险特点，储备必要的满足本乡、本村需求的自救装备。三是要建立应急物资信息系统与数据库，实现各类应急物资储备信息汇总和需求预测预警，实现救灾物资储备库与其他战略物资储备库之间的联网。四是要设立应急物资储备专项资金，应急状态下适当简化动用资金的程序。中央和地方均要加大投入，适度增加防灾避险的必备应急用具储备和能源应急储备或合理库存。要增加救灾物资储备的品种，除了传统的帐篷和衣被外，应增加照明设备、净水供水设备、速食品等生活类物资的储备，使救灾物资能够满足受灾群众的基本生活需求。五是要健全应急物资快速投放机制，确保应急物资及时供应。六是要建立健全应急物资的采购系统。要建立政府、企业、社会各方面相结合的应急物资、资金筹集机制，出台财政补偿政策，鼓励自然人、法人或者其他组织按照有关法律、法规进行捐赠和援助。应通过多种渠道，借助市场力量，通过协议供货等方式，扩大物资储备的数量和品种，多种渠道解决救灾物资储备紧缺的问题。

4．增加避灾减灾科技含量

一是要把防御极端冰雪灾害性天气放在应对气候变化的重要位置，进一步加强对大气环流特征、极端天气气候变化规律的认识和研究，加强对极端性天气与气候条件的监测、预报的科学研究，大力开发严密科学的灾害评估技术，对灾害性天气的持续性和强度以及影响程度进行专业、具体分析，做好气象灾害影响的预评估，增加预报深度，提高预报准确度，强化预报的指导性。二是要科学开展综合性防灾减灾研究，提高应对灾害的主动性、针对性和有效性。完善冰雪灾害监测预警、处置、指挥等技术手段，提高交通部门对交通影响的具体分析与专业性评估水平。三是要建立跨部门、跨地区的气象灾害联合监测，在交通枢纽、重要高速公路等关键地区增加路面温度、积雪厚度等要素的观测以及路面结冰的监测，在南方冰冻天气易发地区增加电线覆冰观测，提高气象灾害综合监测能力。完善基层气象部门的监测设备，在提高中长期气象监测能力的基础上，重点强化实时更新的气象监测能力，为气象灾害的应对提供更精准高效的信息。四是要研究用高科技手段抗击自然灾害对电网的危害问题。如500千伏导线融冰技术、覆冰状态下导线舞动技术等。要对融冰技术使用的时机（绝缘子仅单个覆冰和绝缘子串贯通覆冰）和状态（导线薄覆冰和强冰冻状态）做深入研究，将导线在一般情况下的舞动研究提升到导线在强覆冰情况下舞动的研究，等等，以提升电网采用高科技预防和抗击各种灾害的能力。五是要重点开发更具针对性的气象产品，将输电线路的建设和气象资料的使用有效结合起来，满足电网安全需求。六是要研究新形势下科技救灾方案和技术要点，为全方位启动各类适用技术创造前提。七是要适当控制我国救灾人员的文化程度，克服现代装备与一线救灾人员应用脱节的弊端。培养一大批懂得各类防灾救灾设备操作的专业技术人员。科技支撑能力需大大提高。灾害管理是一门科学，灾害评估、物资调运流转、灾情传递、人员安置保障、综合调度等需要统筹协调，科学安排。在交通运输、通信保障、信息管理等方面，急需新技术、集成技术加速向灾害应急领域转化。八是要加强冰雪灾害应急救援专业队伍装备建设，提高保障能力。

5．提高相关设施建设标准

加强重大基础设施建设的冰雪灾害风险评估。重大项目建设和布局要充分考虑冰灾影响的风险因素，健全和完善科学评估机制，防患于未然。按照预防与应急并重、灾害和突发事故兼顾的原则，大力提高重要基础设施防冰抗灾能力。有关部门在规划设计相关基建设施时，应该多一些超越常规和应对突发事态的思考，要重新制定基础设施建设的相关标准，提高抗灾能力。一是电力设施方面，要科学规划，合理设防，提高供电可靠性。电网规划要以就近供电为主，负荷中心应具备特殊情况下“孤网”运行能力；外来电应按多通道、多方向接入并合理控制单一通道送电容量；加强配电网建设，增强事故支援能力和电网运行灵活性，提高供电可靠性。电源规划要大、中、小机组合理匹配，分级接入电网；各地级市都应保留或新建部分支撑电源、公用保安电源，重要用户要自备保安电源。各地要把电力发展规划纳入经济发展规划和国土利用规划，预留变电站和输电通道用地。修订完善电网工程相关设计标准，科学合理提高设防标准，推行差异化设计；研究开发并应用输电线路防覆冰、除冰等技术、装备。完善有序用电，加强电力需求管理。提高电力建设工程质量。适当调整电网的设计建造标准。要确保至少有一条高标准的可靠电力通道与电力主网安全联通。同时要尽量使输电线路铁塔的抗倾覆能力标准由30年一遇调整到50年一遇。高度重视电源建设多元化，水、火并举，优化布局。二是交通设施方面，要大力加强交通基础设施建设，完善路网结构，提高通行能力。要加快实施《国家高速公路网规划》，打通“断头”路，对车流量大大超过设计标准的路段，拓宽线路或增加复线，完善全国公路运输通道网络。加快推进铁路主要通道客运专线建设，力争早日实现京哈、京广、京沪、陇海、胶济、东南沿海等客运专线全线贯通，实现各大经济区域间客货分线或多线运输。要加强高速公路与一般公路的网络配合，加强重点路段的辅助性路段建设，提高建设道路标准，同时加强指示引导标牌、标志的建设，选择部分国道、省道，作为主要高速公路的应急分流通道并进行必要的改造，确保满足应急分流需要；增加高速公路应急出口，有普通公路相平行的高速公路，要增设应急分流出口。重要的铁路电力牵引区间，要储备必要的内燃机车；主要铁路客运站应适当增加旅客候车面积。三是市政公用设施方面，要加强市政基础设施，特别是城市排水、供水、供气等重要城市基础设施要科学规划设计，要加强对选址、设计、建设和运营全过程的防灾管理，把综合防灾纳入城乡发展的综合决策和统筹规划。四是气象监测设施方面，要加强气象灾害监测预警体系建设，提高气象灾害监测预警能力。加大对市、县气象综合探测基地建设投入，加快新一代天气雷达气象综合探测站的布局和建设，在一些灾害易发的重点区域要加大探测点的密度，建立灾害观测站点。

6．增强基层政府响应能力

一是县（市、区）一级政府能力建设向预警监测能力方面倾斜，争取在第一时间发现问题发出预警，适当配置应急处置的各种资源。二是地市级政府重点组建专业应急队伍和专门应急物资储备。三是省级政府在物资储备、专家队伍等方面重点强化，随时有效支援县（市、区）的应对工作。这种建设重点在不同层级的安排有利于充分发挥有限应急资源的最大效用，防止浪费和重复建设。四是从干部培养和激励上突出突发事件预防和处置能力。当前基层政府直接面临着各种风险和危害，需要他们第一时间采取预防和处置措施。因此，在党政领导班子成员的选拔配备中，在注重德才条件的前提下，还要注重是否具有处置突发事件的能力和良好的心理素质，并积极对各级干部开展这方面的学习培训。五是在大力培养和提高县（市、区）领导危机应对能力的同时，强化县（市、区）在突发事件应对中的责任，增加其第一时间响应的动力和压力。六是加强城乡社区应急能力建设。积极整合社区资源，构建由政府相关部门和社区、学校、企事业单位共同组成应急工作网络，充分调动和发挥职能部门和各基层单位的作用，有效预防和减少各类突发事件，创新基层应急管理工作。健全城乡社区群防群控机制，组织居民积极参与减灾活动和预案演练，指导居民家庭做好应急准备。