第三节 国外大都市区建设中的有益经验

一 建立有效的组织管理体系

正如前文所述，大都市区跨越行政地域，是一个以功能相互联结的巨大区域，西方各国具有地方自治的传统，导致地方政府“零碎化”，因此大都市区内各地方政府和政治团体之间难免出现各种矛盾和冲突，从而妨碍大都市区的整体发展。为破解这一问题，西方国家经过几十年的探索和实践，都建立了较为有效、实用的大都市区组织管理体系。当然，基于不同的国情，各国在实际运作中形成了不同的管理形式和组织模式，具体而言可以大致分为三类：第一类是统一、权威的大都市区政府或机构。伦敦是这一模式的典型代表，这一机构名为大伦敦市政议会，主要负责经济发展、规划和空间发展、交通、环境、旅游、娱乐、警察和消防等方面的事务，而作为二级政府的自治市政府则负责提供住宅、教育、城市更新等方面的地方性服务，但为了保证伦敦整体政策的一致性，自治市政府必须和大伦敦市长紧密合作。大都市区政府或机构与地方政府实行功能分工，各司其职，形成双层次管理体制。统一的大都市区政府组织增强了大都市区的整体竞争力，促进了大都市区健康、协调发展。第二类是以执行单一职能为主、灵活多样的特别区管理机构。成立仅有专项职能的专门机构或某一特定区域的专门管理机构，负责管理区域内某一专项公共服务，如公共交通、消防、给排水以及垃圾处理等。第三类是松散的区域性协调组织。在很多情况下，区域性的协调工作并不仅仅是单纯由政府来承担，也可以依靠一些松散的、区域性协调机构来实现，通过公共部门、非营利性组织和私人团体之间进行协调来管理城市共同事务，弥补市场调节和政府控制不足的缺陷，以达到最大限度的资源优化配置。这种弹性化的管理体制充分考虑了地方居民的自治需要，芝加哥民间团体组织就是这一类型的范例。从西方国家大都市区的实践经验来看，这些因地制宜建立起的组织管理体系在维护大都市区的整体利益、促进大都市区稳定发展中起到积极作用。

二 构筑紧凑城镇与开敞空间的发展格局

鉴于早期大都市区无序蔓延所带来的资源浪费、交通拥堵、生态环境恶化等一系列问题，后期各大都市区在建设过程中非常重视区域空间发展的规划组织和引导，普遍采用由中心（体系）— 走廊（交通、产业、城镇）— 绿地（开敞空间）为主要特征的空间结构组织方式，将区域生产要素投入、就业和居住空间的布局、基础设施建设等建设行为集中在规模和等级不一的现有中心和基础设施密集的走廊地区，同时将区域内的绿地、公园、农田、湿地等重要生态开敞空间明确划为严格保护、严格限制或禁止建设的对象。这种空间组织方式充分提高了基础设施配置的效益和对区域开发的引导效应，突出了区域开发与整治的重点，提高了资本和要素投入的集聚效益，同时兼顾到了区域内各个发展主体的发展需求和生态安全等整体利益要求。例如大芝加哥地区规划将中心、走廊和绿地作为空间组织的主体框架，其中心包括全球性中心（芝加哥）、41个大都市区中心、106个社区中心、127个镇中心和17个村落，走廊是连接主要中心的高速公路、轨道交通及其周边开发用地，绿地则包括区域内的农业空间、公园绿地、湿地、水体以及洪泛区等。又如大伦敦规划通过分析预测，指出区域发展特别是经济增长将会集中在某些核心地带（规划将其称为中央活动区和相关机遇区），同时划分出高密度开发地区、更新重建区和区域更新的走廊、重要的开敞空间和蓝带网络等不同类型的空间分区，针对如何促进区域开发空间的紧凑发展和整体可持续发展，制定全方位的具体政策。按照上述空间格局，规划在各种发展和更新的中心地区和走廊地带集中布局相关的基础设施特别是交通设施配置。再如波特兰大都市区和墨尔本大都市区，通过严格划定城市增长边界的方式，将城市增长所需要的空间严格限定在一定的范围之内，边界以外的空间则作为生态、农田和农村社区等予以严格保护，并据此形成不同的开发政策和基础设施投入强度策略。

三 强调交通发展与土地利用的互动衔接

交通条件是决定城市与区域功能可否有效运转的重要因素，因为人们交流和各类要素流动的便捷性与可选择性在很大程度上决定着城市和区域的活力。一方面城市和区域的发展对交通设施建设提出了要求，交通规划必须适应并支撑区域的发展需求；另一方面，区域的交通发展战略如交通模式、交通结构等对城市和区域发展具有重要的引导作用，是实现区域发展战略的重要调控手段。基于交通发展与土地利用之间的这种高度互动关系，国外各类大都市区都非常强调在规划中做好二者的衔接。例如大墨尔本地区规划在相关的交通规划中对整体考虑土地使用和交通战略非常注重，将新的开发定位于公交服务水平较高的区域，并注重加强产业区的交通通达性。又如大伦敦地区的交通规划完全取决于大都市地区发展的空间引导需求，规划量化分析了区域范围内的公共交通可达性、主要增长中心和发展走廊的交通需求等，在此基础上确定了大都市区的交通结构特别是轨道交通的线网规划。举个实例，规划分析指出，夜间的休闲娱乐是伦敦城市就业和城市吸引力的重要组成部分，而夜间的就业和娱乐必须依靠便捷的公共交通，因此规划专门对夜间的就业岗位进行分析，将分析结果作为交通规划的依据。再如大华盛顿地区规划机构在组织交通规划修订时，会根据区域和城市人口、就业、住房的增长预测动态调整交通规划，并根据交通模型的预测对区域和城市的人口、就业、住房增长及可能带来的交通堵塞等做出必要相应的反馈，从而确保交通和土地利用、地方空间规划的互动与衔接。

四 推动产业布局战略性调整

中心城市是大都市区的核心与龙头，肩负着带动整个区域发展的重任。但是在长期的功能演变、市场选择和产业升级中，大都市区中心城市必然会面临着传统产业竞争力趋弱的问题，如果不能有效地扭转这种局面，则难以避免走向衰落，比如前文提到城市中心区衰败就是一种表现。因此，国外各大都市区都积极推动城市经济结构的转型，通过对产业布局进行战略性调整，保持大都市区的强大竞争力。例如巴黎曾是欧洲工业中心之一，但随着巴黎大区的地价不断上涨，工业开始由中心城区向郊区扩散。同时，城市环境污染日趋严重，地区间的不平衡也在加剧。为改变这种局面，从20世纪60年代开始，法国政府开始对巴黎大区进行整体规划，积极调整工业布局，把部分都市型工业留在中心城区，将传统的资本、劳动密集型工业迁往郊区，中心城区留出的空间容量进一步向服务业倾斜，从而不断强化中心城区的高端专业性及生产性服务功能。同时，污染性工业的外迁，也极大地改善了中心城区的形象与环境，进而为环境依托型产业如金融、科研、文化、艺术、创意、旅游、会展等创造出良好的条件，使巴黎成为吸引总部经济和国际人口最成功的世界大都市之一，为巴黎大都市区的发展带来了强劲动力。又如伦敦，从工业基地到国际金融中心，再到世界创意之都，始终站在世界经济转型和新兴产业发展的最前沿，这种引领产业潮流和自主创新的能力，为伦敦带来了巨大的发展活力，使伦敦不仅成为首屈一指的世界大都市，而且有效辐射带动了周边中小城市的产业升级与现代化进程，促进了伦敦大都市区的形成与发展。再如芝加哥，一度有美国的心脏之称，然而随着产业结构老化、环保不力及污染严重，到20世纪七八十年代芝加哥面临着经济衰退的风险。为迅速摆脱这种局面，芝加哥加大技术设施投资力度，积极促进风险投资和技术转移，依托周边地区制造业优势，大力发展会展业、期货业和以服装、礼品、家居为代表的展贸一体化市场，从而实现了由制造经济向服务经济的成功转型，不但彻底扭转了中心城区走向衰败的趋势，而且大大提高了其对外辐射力和带动力。

五 注重各区域协调发展

20世纪90年代以来，在全球竞争加剧的大背景下，区域的协同发展成为提高区域整体竞争力的关键，因此发达国家非常重视大都市区内部的协调互动，由各方参与共同制定区域战略规划，鼓励区域内个体间的相互妥协、合作与联盟，因地制宜地制定实施政策，以确保大都市区各区域整体协调发展。比如大巴黎地区规划、大伦敦规划、柏林—勃兰登堡规划、第三次纽约地区规划等，都强调加强区域整体联系，实现共同繁荣、社会公平与环境改良的目标，并致力于推出有利于区域共同发展的相关政策，比如基础设施的相互衔接，环境保护的共同行动等。特别是20世纪80年代中后期以来，区域公共政策的研究得到大大加强，大都市区规划编制的内容逐渐从注重物质空间布局等技术层面转向灵活的区域公共政策指引，旨在更好地解决区域公共问题，维护与协调区域公共利益。以德国柏林—勃兰登堡规划为例，在编制规划时，尽管柏林与勃兰登堡州在经济发展的宏观水平上有着较大的差异，但是双方仍然决定成立统一的就业市场和共同的经济区，实行统一的财政支持和技术发展政策，对外采取统一的市场区位形象，建设统一的旅游市场，积极引进首都职能，加强劳动力密集地区的经济发展实力，为该区争取更为优越的发展机遇。又如在面对区域发展失衡的问题上，由于伦敦大都市区内部的区域发展水平存在很大差异，中心区是伦敦最繁华的区域，东部是传统的工业区，已经历持续的经济衰退，西部则在经济重建后出现了经济繁荣的景象。因此，针对不同区域伦敦大都市区制定了不同的政策：中心区的通达性最好，对商务、商业、政府以及文化活动等最具吸引力，相应政策是平衡办公楼、商业、文化娱乐等各项活动与住宅之间的发展；建立安全的居住社区，增加低价住宅的数量；改善环境质量；提升公共交通的能力。东伦敦是英国经济衰落最严重的地区之一，则政策优先考虑的是提供培训以便使民众能够获得新的就业机会；开发本区内的空地、荒地以增加就业人数；改善基础设施和环境质量。西伦敦由于区内大部分地区经济较为活跃，因此政策的聚焦点主要在改善居住、交通和环境的质量，以及提供更多的就业机会。