三 东北政务委员会的成立——北洋旧制向国民党新制的转变

（一）东北政务委员会名称的由来

到东北易帜，蒋酝酿裁撤各地政治分会已将近一年，虽然最后再次延期至1929年3月15日前，但由于已入训政时期，裁撤分会已不可避免。关于东北政治分会问题，蒋最终满足了奉系对“过渡办法”的要求，改设东北政务委员会。实际上，作为东北最高行政机关的东北政委会与两次被削减权力的政治分会相比，其权力已经相差无几。所以东北政委会的成立，对于奉系来说，只是政治分会变换一个名称而已。

关于“东北政务委员会”这个名称，实际上早在国民党北伐期间便临时性地创建过不少“政务委员会”，如湖北省政务委员会、安徽省政务委员会、江苏省政务委员会、浙江省政务委员会和贵州省政务委员会等。在国民党北伐期间，为了便于在战地开展工作并配合国民革命军进军，国民党在国民革命军到达之省份大都建立过政务委员会，作为省政府成立前的过渡组织。1926年9月汉口和汉阳为国民党占领后，建立了湖北临时政治会议，在湖北省政府正式成立以前，决定全省军事、政治和财政大权。同时成立了湖北省政务委员会，负责执行与处理湖北临时政治会议作出的有关政务方面的决议。10月公布《修正湖北政务委员会条例》，规定了在省政府成立前作为过渡性临时省政权的组织形式：湖北省政府成立以前，所有湖北政务由湖北政务委员会处理。政务委员会设主任委员1人，委员13人，均由国民革命军总司令任命。政务委员会下设一处三科：秘书处、民政科、教育科、建设科，并对各处科职员和职权做了详细规定。湖北省政府正式成立之日，湖北省政务委员会即行撤销。之后，随着国民革命军的进军，1927年3月于安庆成立了安徽省政务委员会，南京国民政府成立后又相继成立了江苏省政务委员会、浙江省政务委员会和贵州省政务委员会。并在各该省军事结束后，均改组为正式的省政府，比如1927年7月中央政治会议咨南京国民政府，“经议决浙江省军事早经结束，原设立浙江省政务委员会，应即改组为浙江省政府”。

与此时各省政务委员会作用与性质相同的，还有国民党二次北伐后在山东和河北成立的战地政务委员会。1928年3月国民政府公布《战地政务委员会组织条例》，4月又对该条例进行了修正，共计九条，对该会职权与组织进行了详细规定：“国民政府为企图野战军之作战便利起见，特设战地政务委员会，受国民革命军总司令之指挥，处理战地民政、财政、外交、司法、交通、工商、农矿、教育、建设各政务”；“战地政务委员会由国民政府特派主席委员一人”，并设“秘书长一人，秘书若干人，承主席之命，办理机要事务”，同时该会下“设民政、财政、外交、司法、交通、工商、农矿、教育、建设等处，每处设主任一人”；“战地政务委员会主席承国民革命军总司令之指挥，掌管全会事务，并指挥各处主任处理处务，随时与各主管部院会联络”；“战地各政务统由本会主持办理，若作战逐次进展，所辖区域内之各部认为已脱离军事范围时，即划归主管机关管理之”。可见战地政务委员会是国民革命军作战之地域临时性的最高行政机关。

6月12日，国民党顺直特委会委员萧瑜对“行将结束之顺直特委会，与战地政务委员会及急待产生之北京政治分会”，分三步骤作出如下解释：“第一，即在敌人势力下之区域，而军事尚未达到之前，其工作机关即为顺直特委会；第二，为既非如同前所述之情形，其军事亦复达到相当地点，在此期间，负责工作者，即为战地政委会；现在关于二项之工作，均成过去，亟应收束，于是第三步骤则应时而生，即所谓北京政治分会。总之，将来该项分会之应如何组织，必须根据顺委与战委两会过去历史为原则也。”6月13日，由山东转赴北京，接管北京直隶一切政务的战地政务委员会主席蒋作宾对记者谈话：“战地政务委员会设立之意义，系谋战斗时期之军事政治分而为二。盖军事、民政本为二权，尽分之后，既可令军阀余威下之民间疾苦立时昭苏，又可使前线武装同志专心杀敌。”

可见，虽然战地政务委员会与前述各省政务委员会性质与作用相同，均是“处理军事克复后地区之一切行政事宜”，但战地政务委员会组织条例对该会职权及与国民政府和总司令关系规定得更为详细，可以“弥补以往战争克复地区无人承继该地行政之缺点”。

无论是前述各省政务委员会还是战地政务委员会，均是某一省省政府正式成立前的临时性过渡政权组织，在军事结束后省政府正式成立时，其使命便宣告结束。这虽然与东北政委会掌管东北四省行政不同，但都具有最高行政机关的性质，而北伐时期在两湖成立的湘鄂临时政务委员会则无论在形式上还是在职权上均与东北政务委员会具有相似性。

湘鄂临时政务委员会是1927年桂系控制国民党中央特别委员会时期，对唐生智控制的两湖进行西征后于两湖建立的最高行政机关。国民党中央特委会时期，曾决议取消中央政治会议和各地政治分会。但唐生智和汪精卫等人不承认中央特委会的合法性，成立武汉政治分会进行公开对抗，同时进兵安庆威逼南京。在这种情况下，桂系控制的南京国民政府决定进行西征，讨伐唐生智。11月中旬，武汉为南京国民政府军队占领，解散了武汉政治分会，12月初改设湘鄂临时政务委员会，主席程潜，委员张知本、赵世瑄、甘介侯、白志鲲，秘书长李隆建。

12月初国民政府颁布《湘鄂临时政务委员会组织条例》，规定：“湘鄂两省在战争时期内设湘鄂临时政务委员会，秉承国民政府及该管部，处理两省民政、外交、财政、交通等事务”；“临时政务委员会由国民政府任命作战军队总指挥及民政、外交、财政、交通主任人员各一人为委员组织之，以总指挥为主席”；“临时政务委员会得委任人员代理两省民政、外交、财政、交通各行政机关官吏，但荐任以上官吏仍呈请国民政府任命”；“临时政务委员会处理政务以时机紧迫、须急切处理者为限，但仍随时呈报国民政府及该管部”；“湖北省政府或湖南省政府成立时，临时政务委员会即行裁撤”。之后，湘鄂临时政务委员会据此制定了组织大纲，对具体组织和职权做了详细规定：“本会遵照中央政府颁发条例，处理湘鄂两省在战事状态下之一切政务，俟省市政府及中央直属机关自身组织后，分别解除职权”；本会设下列各处：秘书处、民政处、财政处、交通处、外交处、武汉临时财政整理委员会受本会之监督指导，并规定各处职权；“本会行政方针及因必要而有重大之设施时，由委员会开会讨论议决施行”。

由此可见，在国民党北伐时期，政治分会与政务委员会曾同时存在，并行不悖地双轨运作，也曾在政治分会裁撤后由政务委员会临时性地接管其政治指导功能。而随着国民党北伐的胜利，政治分会走向消亡的时刻越发临近，并在东北易帜这一关系到国民党能否实现统一中国的问题上，政务委员会作为临时性替代者的作用再次凸显，因此也就有了由东北政治分会到东北政务委员会的名称转变。

（二）北洋旧制向国民党新制的转变

1928年12月29日，东北易帜实现，国家统一告成，依据《保安公约》第十二条“本公约于政局统一时候即废止之”之规定，该公约便告失效，奉系以此为依据而建立的自治政权便也将宣告结束。而此前28日，国民政府会议已拟准东北政委会委员名单，并批准奉、吉、黑、热四省政府委员名单。31日，国民政府特任张学良为东北边防军司令长官，张作相、万福麟为副司令长官，并任命奉、吉、黑、热四省政府主席及各厅厅长。这样，国民党政权组织体系便即将在东北建立起来。

1929年1月12日，东北政务委员会、东北边防军司令长官公署及奉天省政府正式成立，新体系形成，也由此正式开始了新旧的交替。以奉天省政府为例。奉天省政府于12日成立，省府主席翟文选、委员陈文学等“先行就职”,17日，省府召开第一次委员会议，开始正式处理省务。同日，奉天省政府要求所有下属各机关、县知事，于本日始，“所有呈报省公署文件一律改称省政府”。于是，从17日开始，奉天省长公署关防便告结束，奉天省政府关防正式启用，省长公署向省政府的转变完成。同样，东北政委会于12日成立后，15日召开“首次会议，议决警务处改名等三案，三省保安委 [员]会即消灭”，保安会改组政委会完成。东北政委会及东北边防军司令长官公署的成立，标志着北洋时期奉系政权转变为国民党时期地方政权。

最高立法权是国家主权的主要象征，一个国家只能有一个最高立法机关。所以，东北新政权建成后，奉系首先取消最高立法机关。东北政委会议决停止省议会，“所有文卷全交省政府保存”，“省议会基址改为省党部”。省议会裁撤，那么由省议会会员组成的东三省省议会联合会也就自然宣告结束。

由保安会改组的东北政委会成为真正的东北最高行政机关。因为东北政委会将东北边防军司令长官公署及其前身东三省保安总司令部兼管的部分行政权也并入其管辖范围。东北政委会成立后，“于秘书厅下分设总务、机要、行政、财务、蒙旗等处”，并将东北边防军司令长官公署“之政务处、财务稽查处、蒙旗处议定分别并入本会行政处、财政处、蒙旗处，一切事宜由本会督饬进行”。同时，东北政委会还将掌握全东北某一方面行政管理权、并原隶属于东三省保安总司令部的东三省交通委员会和东三省交涉总署等行政机关改隶政委会，使东北政委会成为真正意义上的最高行政机关。而由东三省保安总司令部改组的东北边防军司令长官公署则成为单纯的东北最高军事机关，不再以军干政。另外，东北还保留了最高法院东北分院，其司法行政归东北政委会管辖。这样，奉系政权的组织形式便由原来的保安司令制度转变为政务委员会制度，即由东三省保安总司令部演变为东北政务委员会。东北政务委员会从此成为奉系新政权的象征和标志。

由此，奉系新政权组织结构也就转变为：最高行政机关——东北政务委员会；最高军事机关——东北边防军司令长官公署；最高司法机关——最高法院东北分院（参见图2.2）。奉系新政权与旧政权相比，显著区别有两点：一为取消了立法机关；二为在形式上真正实现了《保安公约》所规定的“军民政务，采分治主义”的军民分治原则，行政权集于东北政委会，军事权集于东北边防军司令长官公署。至此，奉系地方政权步入体制转型的轨道。

（三）旧军阀传统的凝固与残留：对东北政委会委员选任与排序的分析

东北政委会成立后有委员13名，虽然委员没变，但却有委员排序不同的两份名单：一份是奉系对内发布的名单，另一份是奉系对外发布的名单。对内名单为：张学良、张作相、万福麟、汤玉麟、方本仁、张景惠、翟文选、王树翰、莫德惠、袁金铠、刘尚清、刘哲、沈鸿烈。对外名单为：主席张学良，委员张作相、张景惠、万福麟、汤玉麟、方本仁、翟文选、王树翰、刘尚清、刘哲、莫德惠、袁金铠、沈鸿烈。

首先，我们来观察名单的构成情况，以对内名单为例。其中方本仁为南京国民政府指定的东北政委会委员人选，其位置靠前主要也是基于国府代表的身份。其余12人均为奉方人物，张学良为奉系首领；张作相、万福麟、汤玉麟三人为分管吉、黑、热三省军政大权的封疆大吏，边防副司令兼省府主席；张景惠、翟文选分别为东省特区行政长官（省级，相当于省主席）和奉天省省府主席；王树翰为东北政委会秘书厅厅长；莫德惠至刘哲四人为东北文治派代表人物，在东北甚至北京政府都曾历任要职；沈鸿烈为东北海军副司令兼东北航务局董事长。

对内名单和对外名单的构成情况，参见表2—1。

其次，我们将两个名单进行对比。与对内名单相比，对外名单发生两处变化：前一处是张景惠的位置发生很大变化，由对内名单第六名，上升到对外名单的第三名，即“1个特区行政长官”超越“1个国府代表”插到了“3个兼省府主席的副司令”之间，而万、汤、方三人顺序则没变；后一处是“二刘”与“莫袁”对调，即在“4个文治派”之间的调换位置。

通过两个名单构成情况的对比，很显然，对外名单最突出的变化就是张景惠位置的前提。张景惠为奉系元老，在东北军界、政界均有威望，此时担任东省特区行政长官，主要负责管理中东路附近地区行政与外交事务。在东北外交方面，最重要者莫过于日本与苏联，与二者关系好坏关乎东北安危。而在奉系对外发布的名单中，将张景惠位置前提，显然是奉系有意凸显对外交的重视，也折射出东北此时在外交方面的窘境。

张景惠位置虽前提，超越了万、汤、方三人，但却止于张作相。此“二张”都是奉系元老，也均是张作霖结拜兄弟，在奉系军政界都德高望重。但因张景惠曾与张作霖有隙，不再受其信任而地位下降；而张作相则始终受到张作霖的信任而手握兵权。皇姑屯事件后，在奉系新领导人之争中，张作相坚辞东三省保安总司令职，坚决拥护张学良，也深得张学良信任。所以在张学良政权时期，张作相被张学良称为“辅帅”，委以重任，成为奉系第二号人物。

进入名单的东北政委会委员，不是东北军界要人，就是东北文治派代表人物，但有两人资历和威望与其他委员相比，稍显不足，一个是万福麟，另一个是沈鸿烈。万福麟是吉林农安人，1926年他才因平定郭松龄反奉之军功而升任第八军军长，而皇姑屯事件后，却继吴俊升成为黑省督办。由于万资历较浅，吴俊升之子吴泰来不服，还闹出一场夺黑省督办的闹剧。但由于张学良的支持，万顺利接替吴俊升督办职，而后又成为东北保安副司令，吴泰来则由黑省调任三四方面军骑兵集团军军长。“杨常事件”后，万福麟又接替常荫槐黑省省长职，一身兼黑省军、政两职，成为奉系仅次于张作相的第三号实力人物。沈鸿烈是湖北天门人，早年留学日本，回国后在北京政府海军部任职。1920年，调入东北江防舰队，从此一直在东北任职。1927年，沈被委任为东北海军副总司令，代理总司令职。皇姑屯事件后，张学良主政东北，仍委沈为海军副总司令，代总司令职，同时他还兼任东北航务局董事长，管理东北江河航政及航运事业，也是一位身兼军、政两职的实力人物。

万福麟1880年生人，张作相1881年生人，沈鸿烈1882年生人。虽然三人年龄相仿，但万、沈二人资历威望显然无法与张作相相提并论。他们的升迁主要是由于张学良的提拔和信任，虽身兼要职，但他们二人在东北政委会内的排名却相差甚远。与四位文治派人士相比，万福麟的资历与威望显然尚浅，但万的排名却远远靠前，这说明在东北政委会内实力对于排名起着重要作用。但同样拥有实力的沈鸿烈却没有排在这四人前面，而是排名垫底，这又说明实力也并不完全决定排序。那么是什么因素导致沈鸿烈排名垫底呢？其实原因很简单，就是沈氏非东北生人也。

总的来看，东北政委会委员选人标准是现任实力派军人加文治派人士；排名原则是实权人物在前，文士贤达在后，实权人物中，军职在前，文职在后；而决定排序的因素除了实力和资历威望外，是否东北生人成了主要因素。

东北政委会成立前，还存在过另一份该会委员名单：张学良、张作相、万福麟、汤玉麟、王树常、翟文选、常荫槐、张景惠、袁金铠、刘哲、莫德惠、刘尚清、方本仁、王树翰、沈鸿烈等15人。这是1929年1月7日，奉系呈经国民政府核准并任命的。与东北政委会成立后的名单相比，此名单多了两人，即常荫槐和王树常。很显然，“杨常事件”常荫槐被杀后，即被除名。东北政委会实行委员制，委员人数只有为单数才便于表决，所以常被除名后，只有“增、减”两个方法保证委员为单数。而最终奉系选择了减一人，那为什么选择减王树常呢？

我们先来分析一下名单构成。王树常是奉天辽中人，早年留学日本，历任奉军第22旅旅长、第10军军长，东北政委会成立前任东三省保安总司令部军令厅厅长。常荫槐是奉天梨树人，曾任京奉铁路局局长、东北交通委员会副委员长，在吴俊升被炸死后接任黑龙江省省长。王树翰是奉天人，在东北政委会成立前他还不是该会秘书厅厅长。王清末举人出身，曾任奉天财政厅长，吉林代省长，与王永江齐名，并称“二王”，亦是东北文治派重要人员。结合前文对东北政委会委员构成的分析，该份委员名单构成情况是：5个司令、1个军令厅长、3个省长、5个文治派人士加1个国府代表。所以从这份名单的构成来看，王树常以军长出身的军令厅长身份跻身东北政委会，资历稍显不足，所以常被杀后东北政委会要减人也只能减他。

可常被杀后，奉系为什么不增添一人呢？这是因为在张学良主政东北后，有资历、有威望的奉系人物和东北社会贤达能出来、愿意出来辅佐张学良的基本都出来了，剩下没有出来的，或是因为年老体衰、身体多病，如奉系元老，张作霖的对日交涉大员于冲汉，于张学良主政东北后被委任为东三省保安总司令部参议，但不久即抱病隐退；或是因为心存异志，不愿辅佐张学良，如杨宇霆即如此，他声称“不任东省职务”，“南京拟不去，出洋亦难遽成行”，一副不愿与张学良合作的姿态；或是因为沦为政治斗争的牺牲品，如于驷兴，安徽寿县人，长期在黑龙江任职，历任黑省政务厅长、教育厅长，皇姑屯事件前他长期代理黑省省长，张学良主政东北后委常荫槐为黑省省长，从此于不被重用。与沈鸿烈相比，于驷兴这个外省人，由于不受张学良信任而沦为奉系内部张学良与杨宇霆两派政治斗争的牺牲品。另外，从王树常以军令厅长都能跻身东北最高行政机关任委员的角度看，也说明奉系很难再选出“合适”的人了。

通过上述对东北政委会委员选任和排序的分析，我们可以看出虽然东北易了帜，但奉系及其新政权中仍然凝固并残留着北洋旧军阀时期的传统与因子。

（四）军阀政治再现：“杨常事件”与东北地方政权的张学良化

一个是“愿意”辅佐张学良的常荫槐，另一个是不愿意辅佐，甚至要与张学良争权夺位的杨宇霆，为什么同时被杀？而时间就在1929年1月10日晚，在东北政委会即将成立之前，在奉系由北洋旧政权向国民党新政权转变之前。敏感的时间，发生了本不该发生的敏感事件。张学良是有意为之，还是无心之举？张学良1901年6月生人，1929年1月他还不到28周岁。虽然年轻，但由于张作霖有意培养，19岁时张学良就成为奉军少将旅长，所以经过多年的耳濡目染，他对军阀、派系之间尔虞我诈、争权夺利之能事必然了然于胸。因此，在奉系新政权即将诞生的前夜，在最需要平稳过渡的时刻，张学良制造了这么一个震惊中国政坛的事件，显然不是无心之举。

前文已述，张杨之间本有夺权之争。而且不仅在对内，他们在对外“应付时局”之主张也“互异”：“（一）关于国奉妥协方针，张主联蒋，杨主联桂；（二）关于直鲁军肃清问题，张主纳直拒鲁，杨主直鲁军一体解决；（三）关于东三省交通机关，张主分权，杨主集权。是以交通司令在形式上虽属独立，而实则仍受常荫槐之节制。”由此可见，张杨之争已势同水火。杨之争权，已搅得奉系政权发生异变，即行政权“下移”。如今新政权即将建立，而由保安会改组的东北政务委员会也即将成为真正的东北最高行政机关。如果此时杨常一派再阴谋夺权，或为蒋等其他派系所利用，则奉系新政权也必将失稳。所以为稳定政权计，杨、常必死。

“杨常事件”发生后，张学良于11日上午召集东北政委会委员张作相、翟文选、张景惠、王树翰、袁金铠、汤玉麟、沈鸿烈，东北边防军司令长官公署秘书长郑谦，东北宪兵司令陈兴亚以及孙传芳等人开会，讨论该事件。并于是日，奉系发布《东三省保安总司令部布告》及《致三省父老电》，公布了《杨常伏法之判决书》。

通过奉系对“杨常事件”的善后处理，笔者发现了这样一个现象：奉系以两个完全不同的名义发布了对该事件的处理结果。一个是以东北政委会委员联衔发出对外通电，列举杨常阻挠统一、把持政务、结党营私等数条罪状。该通电最后署名为除国府代表方本仁以外的全部12名政委会委员。该12人同时也是东北临时保安委员会之委员，但保安会有委员17人，显然此12人联衔代表的不是保安会，而是东北政委会，即以东北政务委员会名义发表了对外通电。另一个是以东三省保安总司令部名义发布对内布告。该布告结尾署东三省保安总司令张学良名，其内容与上述通电相同，但二者却是以不同名义、针对不同受众发布的。通电对外发布，面向全国，以东北政务委员会名义可以体现东北易帜后国家之统一；布告则对内发布，面向东北，而以东三省保安总司令部名义则说明新旧政权转变尚未完成，奉系旧政权尚发挥效力。

杨宇霆不是东北政委会委员，在国民政府亦无任职，奉系在东北新政权尚未成立前杀之，虽无须向国府请示，但杨毕竟是奉系要员而且兼任奉天兵工厂督办，事前不通知国府即杀之，似有蔑视国府权威之嫌。而常荫槐则是国民政府批准的东北政委会委员，奉系未经请示，便擅自主张将其处死，显然无视国府权威。13日，张学良电国民政府及蒋介石，请任命万福麟为黑省府主席，臧式毅为兵工厂督办，并谓对“杨常事件”所以断然处置者，实因彼等种种行动，不但令责任人无退让余地，抑且有危及国家之虞，“事前未及禀商主座者实万不得已，千恳俯视鉴察”。这一“废”一“立”，一个事前未请示便杀之，一个事后请示任命，对比鲜明，加之事后又以两个不同名义发布处理公告。如此一来，即便是奉系无意，然枪杀之举也已表露出奉系新政权半独立地位之事实。木已成舟，蒋既尴尬又无奈，14日，蒋自找台阶地复电称：“既认杨常有妨大局，临机应变，当无不合。”

派系内斗，排除异己，无视法律，擅自杀人，等等，这些无不是北洋旧军阀时期见怪不怪的事。“杨常事件”的发生，再次说明了奉系内在的旧军阀传统的凝固性，以及易帜和政权形式的转变并不能改变奉系作为具有独立利益诉求的政治实体的本质。